OPINIONS

Photo du MDN LF01-2016-0061-008, par le caporal-chef Kurt Visser

Des soldats de l’armée américaine du 2nd Battalion, 1st Infantry Regiment et des soldats de l’armée canadienne du Loyal Edmonton Regiment patrouillent ensemble lors de l’exercice Maple Resolve, à la Base des Forces canadiennes Wainwright, le 27 mai 2016.

Rapport du vérificateur général du Canada – Réserve de l’Armée canadienne : le chaînon manquant

par Daniel A. Doran

Imprimer PDF

Pour plus d'information sur comment accéder ce fichier, veuillez consulter notre page d'aide.

Introduction

Ce court article a pour objet de résumer le rapport du vérificateur général sur la Réserve de l’Armée. Il est à souhaiter que cet article permette de mieux comprendre certaines questions essentielles qui n’ont pas été abordées dans le rapport, mais qui sont pourtant absolument indispensables à la mise en œuvre réussie de tout plan visant à améliorer le fonctionnement général de la milice.

Le rapport du vérificateur général sur la Réserve de l’Armée porte principalement sur les difficultés en matière d’instruction, de financement, de ressources humaines et de matériel auxquelles est confrontée l’organisation et fournit des conseils pour aider l’Armée à surmonter ces difficultés1.

L’article entend démontrer que la principale pression à la source de toutes ces difficultés, pression qui continuera de nuire à l’amélioration réelle de la Réserve de l’Armée, est que la milice et la Force régulière ne sont pas au même diapason. En effet, la Force régulière exige certaines capacités de la Réserve, et cette dernière n’est pas en mesure de les lui fournir en raison de contraintes inhérentes et de sa culture organisationnelle. Cette discordance fondamentale, qui est au cœur des difficultés de la Réserve de l’Armée, n’est pas résolue efficacement par le vérificateur général.

Tant qu’il en sera ainsi, les capacités de la Réserve ne rempliront pas les attentes de la Force régulière, tout comme il est impossible d’insérer un piquet carré dans un trou rond.

Contexte

Au printemps 2016, le vérificateur général a publié le Rapport 5 – La Réserve de l’Armée canadienne – Défense nationale. Les années financières 2012-2013, 2013-2014 et 2014-2015 en font l’objet, et certaines données sont extraites d’années financières antérieures2. L’équipe de rapport s’était fixé comme objectif premier de déterminer « si la Réserve de l’Armée était prête (prête voulant dire préparée) à se déployer lors de missions au pays et à l’étranger » et les trois objectifs secondaires suivants3 :

  1. savoir si la Défense nationale avait assigné des missions et des objectifs à la Réserve de l’Armée et à ses unités en leur attribuant les ressources nécessaires;
  2. si les unités de la Réserve de l’Armée avaient la capacité de réaliser les missions assignées;
  3. si le personnel et les unités de la Réserve étaient formés pour être aptes au combat et réussir les missions qui leur étaient assignées.

L’équipe de rapport a étudié et analysé ces questions dans le cadre d’un examen global de certains types de renseignements (p. ex. plans, données, rapports) et de processus (p. ex. recrutement) ainsi que d’entrevues menées auprès de militaires dans l’ensemble de la hiérarchie de la Réserve.

À l’aide d’une telle méthodologie, l’équipe de rapport a tiré des conclusions et a formulé des recommandations en se fondant sur ses observations et son analyse connexe. Les recommandations étaient lourdes de conséquences et abordaient plusieurs difficultés techniques auxquelles est confrontée la Réserve de l’Armée, notamment l’instruction, le financement, les ressources humaines et le matériel.

Le rapport contient une série de conclusions générales sur les difficultés auxquelles la Réserve de l’Armée doit s’attaquer le plus rapidement, c’est-à-dire4 :

  1. Directives sur la préparation aux missions :
    1. les unités de la Réserve de l’Armée ne disposaient pas de directives claires pour se préparer en vue de missions internationales d’importance;
    2. les unités et les groupes de la Réserve de l’Armée n’étaient pas pleinement préparés pour participer à des missions au Canada.
  2. Capacités des unités de la Réserve de l’Armée :
    1. les unités de la Réserve de l’Armée ne disposaient pas des soldats dont elles avaient besoin;
    2. le budget de la Réserve de l’Armée n’a pas été conçu pour concorder avec l’instruction et les autres activités des unités.
  3. Instruction des soldats de la Réserve de l’Armée :
    1. les soldats de la Réserve de l’Armée reçoivent moins d’instruction que les soldats de la Force régulière;
    2. l’instruction des unités de la Réserve de l’Armée n’était pas entièrement intégrée à celle des unités de la Force régulière.

Pour chacune de ces conclusions, des recommandations générales ont été formulées pour résoudre les problèmes, à savoir5 :

  1. Directives sur la préparation aux missions :
    1. fournir à chacune des unités de la Réserve de l’Armée des directives claires afin qu’elles puissent préparer leurs soldats à s’acquitter des tâches clés qui sont confiées à la Réserve de l’Armée dans le cadre de missions internationales d’importance;
    2. définir l’équipement dont les unités et les groupes de la Réserve de l’Armée ont besoin pour s’entraîner et se déployer lors de missions au Canada, et mettre cet équipement à leur disposition;
    3. exiger que les groupes de la Réserve de l’Armée confirment officiellement qu’ils sont prêts à participer à des missions au Canada.
  2. Capacités des unités de la Réserve de l’Armée :
    1. élaborer et mettre en œuvre une stratégie de maintien en poste des effectifs pour la Réserve de l’Armée;
    2. revoir les conditions de service et les contrats d’emploi à temps plein des soldats de la Réserve de l’Armée pour s’assurer qu’elle respecte la Loi sur la défense nationale;
    3. revoir ses politiques et préciser les critères quant à l’accès des soldats de la Réserve de l’Armée aux services de santé;
    4. s’assurer d’avoir des renseignements à jour sur l’état de préparation des soldats de la Réserve de l’Armée en vue d’un déploiement;
    5. s’assurer que le budget annuel des unités de la Réserve de l’Armée concorde avec les résultats attendus;
    6. mener à bien les changements prévus aux modalités de présentation des budgets annuels et des dépenses de la Réserve de l’Armée.
  3. Instruction des soldats de la Réserve de l’Armée :
    1. travailler en collaboration avec des ministères et organismes en vue d’étudier la possibilité d’ajouter une politique en matière de congés destinée à tous les types de formation professionnelle spécialisée;
    2. envisager d’apporter des modifications au projet de programme d’indemnisation des employeurs de réservistes;
    3. veiller à ce que la préparation des soldats de la Réserve de l’Armée en vue de déploiements à l’échelle internationale comble toutes les lacunes connues en matière de compétences;
    4. améliorer l’instruction collective et l’intégration des membres de la Réserve de l’Armée avec leurs homologues de la Force régulière.

La partie suivante de l’article ne portera pas tant sur les conclusions et recommandations contenues dans le rapport que sur certains des éléments omis qui les sous-tendent. Surtout, bien que les conclusions demeurent valides, les recommandations ne tiennent pas compte de certaines des principales contraintes organisationnelles qui feraient obstacle à une bonne partie de leur mise en œuvre.

Les contraintes organisationnelles incluent, sans toutefois s’y limiter, la faible proportion de réservistes qui participent à des déploiements au pays et à l’étranger; la disponibilité objective des réservistes, indépendamment de la solde et du budget alloué; l’inévitable érosion des compétences qui est inhérente à l’emploi à temps partiel des soldats, indépendamment de la parité d’instruction; la culture organisationnelle générale de la Réserve de l’Armée, qui ne se prête pas à la « régularisation » proposée dans le rapport du vérificateur général.

Photo du MDN CK05-2016-0833-028, par le caporal-chef H.J.L. MacRae

Des membres de la 44e Troupe de l’Escadron D, 12e Régiment blindé du Canada, mènent une reconnaissance de route à Haines Junction (Yukon), lors de l’opération Nanook, le 30 août 2016.

Analyse

Dans son rapport, le vérificateur général a adopté une approche très méthodique pour formuler ses recommandations en vue d’harmoniser les capacités de la Réserve de l’Armée avec les besoins des Forces armées canadiennes (FAC). Malheureusement, c’est par là que le rapport a fait fausse route et a mené aux solutions proposées suivantes : davantage d’instruction, davantage de fonds, davantage de matériel, davantage de personnel. Il s’agit de nobles objectifs puisque les fonds, le matériel et le personnel de la Réserve de l’Armée sont justement insuffisants. Cependant, de tels enjeux ne sont pas à la source du vrai problème. Même si ce sont des enjeux accessoires qu’il conviendrait de régler, leur résolution n’aurait pas pour conséquence d’éliminer les grandes difficultés auxquelles est confrontée la Réserve de l’Armée ou les problèmes qui se posent aux FAC pour optimiser la Réserve afin qu’elle leur fournisse un meilleur soutien.

Les réservistes à temps partiel de l’Armée peuvent se diviser en deux sous-ensembles : celui des jeunes étudiants et celui des professionnels plus âgés qui occupent un emploi. Les jeunes étudiants composent la majorité des caporaux et soldats de la Réserve de l’Armée et des membres du personnel de soutien de la Force régulière dans le cadre d’opérations outre-mer. Les membres du deuxième sous-ensemble constituent l’unité territoriale et le commandement supérieur des régiments qui travaillent au cycle de planification de l’instruction et d’exploitation des unités. Les deux sous-ensembles sont unis par des liens symbiotiques. D’une part, les militaires subalternes ont besoin des militaires supérieurs pour diriger et planifier, au sein de l’unité, des activités d’instruction (le soir et la fin de semaine) qui leur permettent de tenir à jour les compétences professionnelles de base requises dans leur emploi à temps partiel. D’autre part, les militaires supérieurs ont besoin des militaires subalternes, car ces derniers doivent assurer la relève.

Les exigences des FAC à l’égard de la Réserve ne sont pas optimales; les FAC s’attendent à que cette dernière serve de bassin d’effectifs pour les missions, mais en vérité, la Réserve ne possède pas cette capacité. Dans la pratique, très peu de réservistes participeront à un déploiement. En effet, la grande majorité d’entre eux n’y participeront pas et serviront simplement à temps partiel pendant toute leur carrière. Il est irréaliste d’essayer de façonner la Réserve de manière à ce qu’elle soit davantage prête sur le plan opérationnel quand si peu de réservistes participent réellement à des opérations. Cela reviendrait à renommer tous les régiments du génie de combat des « régiments de plongée » parce que 5 pour 100 des membres sont des plongeurs de combat6. Ce désaccord entre les attentes a été et demeure une véritable difficulté pour la Réserve parce que les FAC n’ont toujours pas reconnu pleinement cette réalité.

Compte tenu du petit nombre de réservistes qui prennent part à un déploiement pendant leur service actif, il faut se demander si autant d’importance devrait être accordée à la parité des compétences dans le rapport du vérificateur général. Fournir de l’instruction à l’ensemble des réservistes dans le but qu’ils atteignent un niveau de rendement dont se serviront seulement 5 pour 100 d’entre eux semble à tout le moins représenter une mauvaise affectation des ressources humaines et financières. Le problème s’accentue si l’on tient compte du fait que la structure d’instruction empêche de nombreux réservistes de monter les échelons dans leur carrière militaire à temps partiel en raison de conflits insolubles avec leurs engagements professionnels civils7.

Dans le rapport, on ne tient aucunement compte d’un autre facteur sous-jacent de la Réserve, c’est-à-dire l’érosion des compétences; on y omet également d’aborder les ratés d’une structure d’instruction qui vise la parité des compétences entre les membres de la Force régulière et ceux de la Réserve. Les réservistes sont des soldats à temps partiel et, à ce titre, ils participent aux activités de leur unité de 35 à 45 jours par année. Pendant ces journées, ils participent à des activités dans le but de tenir à jour leurs compétences de base, comme l’adresse au tir, l’entraînement physique au combat, les premiers soins et les compétences propres à leur groupe professionnel militaire. Au fil du temps, bon nombre des compétences avancées des soldats se détériorent, non pas parce que les soldats ne déploient pas les efforts voulus ou ne font pas preuve de professionnalisme, mais simplement parce qu’ils ne disposent pas du temps nécessaire pour les exercer. Cette réalité met en évidence les lacunes de la structure d’instruction actuelle. En particulier, de nombreux avantages que présente la parité d’instruction disparaîtront graduellement au cours des années suivant un service intermittent, et ce, peu importe les politiques qui sont mises en œuvre à cet égard ainsi que la perspicacité et le dévouement professionnel du militaire. Même si cette réalité s’applique aussi, dans une certaine mesure, aux membres de la Force régulière, elle demeure un défi monumental pour les membres de la Réserve, et la situation ne peut que se détériorer si des attentes supplémentaires en matière d’instruction leur sont imposées.

En outre, il faut trouver une solution au problème de la disponibilité objective des réservistes. Dans son rapport, le vérificateur général recommande d’accroître les fonds accordés à l’instruction des réservistes. À première vue, il s’agit assurément d’une excellente idée puisqu’un plus grand nombre de jeunes membres des unités à la grandeur du pays accepteraient volontiers de participer aux activités qui leur sont proposées. Là n’est pas le problème. Le problème est de savoir quoi faire avec eux quand ils se présentent. Il est facile d’augmenter le nombre de soldats qui se présentent plus fréquemment à leur manège militaire. Il faut se demander où trouver les ressources nécessaires pour offrir de l’instruction pertinente à ces soldats une fois qu’ils sont sur place.

Comme il a été mentionné précédemment, les militaires supérieurs des unités, qui représentent le noyau de la structure d’instruction et de planification, constituent la solution. En règle générale, ces militaires occupent un emploi à temps plein et ont une famille, en plus d’assumer d’autres responsabilités en dehors des forces armées. Ce sont des réservistes dévoués qui ont décidé de demeurer au-delà des années de formation parce qu’ils sont passionnés par leur travail. Habituellement, ils déploient déjà tous les efforts possibles pour apporter leur appui à l’instruction et il est peu probable qu’ils soient en mesure de fournir des jours d’instruction supplémentaires. Voilà où réside le goulot d’engorgement qui bloque la possibilité d’améliorer la structure d’instruction dans la Réserve.

Il existe une limite naturelle à la capacité des militaires supérieurs de la Réserve de répondre aux besoins en instruction, et cette limite est atteinte dans la plupart des unités. L’augmentation du nombre de jours-personnes par réserviste n’entraînera pas nécessairement des militaires et unités mieux formés puisque la disponibilité des militaires supérieurs responsables de l’instruction demeurera essentiellement la même après l’augmentation. Une croissance progressive de la structure globale de la Réserve, soit un nombre accru de militaires supérieurs pour assurer l’instruction des réservistes, permettrait de desserrer cette contrainte. Il faudra toutefois investir beaucoup de temps, car on ne devient pas officier ou sous-officier supérieur du jour au lendemain. Une autre possibilité est d’accroître le nombre de membres permanents des unités de la Réserve pour répondre aux besoins d’instruction. L’inconvénient est qu’en conséquence, les renforts de la Force régulière absorberaient la capacité des réservistes d’exécuter le travail nécessaire en les tenant à l’écart de la direction du processus de planification, ce qui aurait probablement des effets organisationnels négatifs sur la croissance professionnelle des réservistes dans le cadre de leurs fonctions.

Finalement, dans son rapport, le vérificateur général n’a pas tenu compte de la différence entre la culture organisationnelle de la Force régulière et celle de la Réserve. Selon le principe bien connu de M. Peter Drucker, « la culture organisationnelle peut faire dérailler n’importe quelle stratégie8 ». Ce principe est aussi vrai dans la Réserve de l’Armée que dans le monde des affaires. Après le 11 septembre 2001, la stratégie d’emploi de la Réserve a été influencée par une « régularisation » progressive, mais la culture organisationnelle de la Réserve a continué d’être axée sur la conservation des valeurs et normes sociales distinctes de la Réserve par rapport à l’ensemble des FAC.

Même si la culture organisationnelle d’un groupe ne doit pas exister en vase clos, force est de reconnaître que la culture de la Force régulière et celle de la Réserve peuvent être homogènes; or, il serait peut-être mieux qu’elles ne le soient pas. On peut soutenir qu’un tel caractère homogène serait impossible puisque de nombreuses valeurs et priorités des citoyens soldats ne s’harmonisent pas avec la Force régulière et c’est d’ailleurs la raison pour laquelle ils ne se sont pas plutôt enrôlés dans la Force régulière.

Fondamentalement, devenir et demeurer réserviste signifie tirer profit de l’instruction et du service à temps partiel. Des réservistes se portent parfois volontaires pour des périodes de service à temps plein, mais toujours au sein d’un modèle à temps partiel. De plus, pour les réservistes, la véritable nature du régiment est, à bien des égards, très différente de toute autre formation comparable dans les FAC. Même si les membres de la Force régulière peuvent faire valoir que la notion du régiment existe aussi dans leur organisation, les principes de la culture de la Réserve dans un contexte régimentaire sont dans une certaine mesure uniques, car ils sont étroitement liés aux communautés, aux familles, aux anciens membres et aux membres actifs, ce qui distingue les réservistes de leurs homologues de la Force régulière. Le rapport du vérificateur général n’en tient pas compte peut-être parce qu’on ne fait que complexifier la situation en menant une étude approfondie et en essayant de tirer des conclusions précises en vue de formuler des recommandations à mettre en œuvre.

Or, la question est incontournable quand il s’agit de réussir la transformation de la Réserve, quelle qu’elle soit. Il faut absolument nouer avec la culture de la Réserve et déployer les efforts nécessaires pour la comprendre, sans quoi les meilleurs plans des FAC seront mis en échec par l’inertie culturelle prolongée de la milice, qui prend la forme de colonels honoraires, de guildes régimentaires, d’anciens membres qui occupent des postes de pouvoir au sein du corps politique ainsi que de la nature fondamentalement réfractaire du régiment, qui refuse presque obstinément tout effort déployé pour la changer.

Conclusion

Afin qu’une transformation de la Réserve soit jugée réussie, il faut adopter une approche qui vise à harmoniser les capacités recherchées par les FAC avec la culture organisationnelle et les contraintes inhérentes au cœur du service à temps partiel.

Une large part de la réharmonisation va directement à l’encontre des recommandations formulées dans le rapport. Par exemple, si la Réserve veut encourager, au sein d’un modèle à temps partiel, les mêmes types de soldats et de leaders qui forment la Force régulière, il serait bon de dissocier la structure d’avancement professionnel de la Réserve de celle de la Force régulière afin de mettre en place les conditions qui permettent aux meilleurs militaires (qui ont par contre une disponibilité réduite en raison d’une vie civile réussie) d’atteindre leurs objectifs et d’avancer sur le plan professionnel9. Sinon, la course à la médiocrité s’accélèrera tout simplement, ce qui ne fera que nuire davantage à la capacité de la Réserve de l’Armée d’améliorer son leadership et par conséquent, l’appui qu’elle apporte à la Force régulière grâce au soutien et à l’instruction améliorés du personnel.

Dans le rapport, le vérificateur général voit les réservistes simplement en tant que renforts de la Force régulière au sein des FAC. C’est le cas de 5 pour 100 des réservistes qui sont en fait des renforts, mais pas pour 95 pour 100 des citoyens soldats de la Réserve qui pourraient servir à d’autres fins, comme assumer des fonctions à temps partiel associées à leur carrière civile. Ces réservistes sont entre autres des ingénieurs, des avocats, des médecins, des architectes et des gestionnaires de projet. Les officiers et les sous-officiers supérieurs sont souvent ignorés parce qu’ils ne possèdent pas les capacités ou la disponibilité pour participer à un déploiement. Pourtant, ils sont bien plus que les principaux dirigeants de la Réserve : ils représentent un énorme bassin de spécialistes et de généralistes potentiels qui pourraient remplir des rôles de consultation au sein des FAC. Ils ont l’avantage d’avoir acquis une expérience civile et de comprendre l’éthos et la culture militaires. Ainsi, grâce à cette combinaison de caractéristiques, ils ont l’énorme potentiel de pouvoir contribuer à la tenue d’un second examen objectif des politiques et procédures dans l’ensemble des FAC.

Tout compte fait, les recommandations formulées dans le rapport du vérificateur général selon lesquelles une augmentation de l’instruction, des fonds, du personnel et du matériel serait la solution ne tiennent pas compte d’un élément fondamental au cœur des difficultés de la Réserve. La Réserve se distingue de la Force régulière sur le plan de la culture, laquelle influence la façon de penser, de travailler et de vivre des réservistes. Le vérificateur général et les leaders de la Force régulière doivent d’abord placer cette réalité au centre de tout changement, puis chercher à bien comprendre les composantes de cette culture avant d’adopter des stratégies qui n’apporteraient que des modifications mineures aux rouages internes d’un établissement qui les précède.

Le major Daniel A. Doran, membre du génie de combat, détient un baccalauréat en génie civil du Collège militaire royal du Canada, une maîtrise du programme de consolidation de la paix et de sécurité humaine de l’Université Royal Roads et une maîtrise en administration des affaires de l’École de gestion John-Molson. Il a assumé les fonctions de chef adjoint du génie de la Force opérationnelle en Afghanistan, au cours de la ROTO 01 de l’opération Athena, et il a été observateur militaire des Nations Unies au Soudan (MINUS). Il est actuellement réserviste et commandant adjoint du 34e Régiment du génie de combat, à Montréal (Québec). Dans sa vie civile, il est directeur associé de la Gestion de projet (Gestion des installations et services auxiliaires) de l’Université McGill.

Photo du MDN LF01-2016-0061-009, par le caporal-chef Kurt Visser

Collaboration État-Unis-Canada complémentaire durant l’exercice Maple Resolve, à la BFC Wainwright, le 27 mai 2016.

Notes

  1. Vérificateur général du Canada, Rapport 5 – La Réserve de l’Armée canadienne – Défense nationale, Ottawa, Bureau du vérificateur général du Canada, 2016, p. 35.
  2. Ibid., p. 32.
  3. Ibid.
  4. Ibid., p. 31.
  5. Ibid., p. 35.
  6. Daniel Doran, « Redéfinir la Réserve de l’Armée de terre pour le XXIe siècle », Revue militaire canadienne, vol. 13, no 2, printemps 2013, p. 74.
  7. Daniel Doran, « L’énigme du module 6 de la QEL : comment l’Armée canadienne pénalise-t-elle les réservistes pour leur réussite civile? », Revue militaire canadienne, vol. 12, no 4, automne 2012, p. 75.
  8. Emad Rizkalla, Why Corporate Culture Eats Strategy for Breakfast, Washington DC, Huffington Post Press, 2016.
  9. Daniel A. Doran, « L’attrition et la conservation de l’effectif dans la Réserve », Revue militaire canadienne, vol. 16, no 2, printemps 2016, p. 59.