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Droit militaire et l'évaluation du rendement

Mauve Report Cover 2003-2004

DND Photo

Le recours à des forces neutres : la médiation pour régler les différends portant sur l’appréciation du rendement au sein des Forces canadiennes

par le Lieutenant de vaisseau Mike Madden

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Le Lieutenant de vaisseau Madden, CD, B.A., M.A., L.L.B, J.D. (candidat), a participé à des opérations en tant qu’officier d’artillerie et qu’officier de marine, et il occupe actuellement le poste de juge‑avocat adjoint, à Halifax. La thèse qu’il rédige en vue de l’obtention de son doctorat (en sciences juridiques) de la Faculté de droit Schulich de l’Université Dalhousie porte sur le droit pénal et le droit pénal international. Le Lieutenant de vaisseau Madden enseigne aussi le droit international humanitaire et le droit des conflits armés à la Faculté de droit Schulich.

Introduction

Les Forces canadiennes (FC) constituent un employeur unique, car elles ont le droit de recourir à la violence, au nom du Canada, pour protéger ses intérêts nationaux et internationaux sur le plan de la sécurité. Il est vrai que les FC effectuent un travail d’une nature particulière, mais bon nombre de leurs objectifs se comparent à ceux d’autres employeurs sur le plan de la gestion de l’effectif : formation, motivation et maintien en poste du personnel, gestion des conflits et nécessité de résoudre de manière rapide et efficiente des problèmes qui surgissent dans le milieu de travail. Il est inévitable que le personnel ait occasionnellement des griefs à formuler au sein des FC. Lorsqu’un grief n’est pas réglé d’une manière équitable et satisfaisante, le moral des troupes risque de baisser au sein de l’organisation. Dans les cas extrêmes, il est même arrivé qu’un grief non résolu donne lieu à un long procès1. En d’autres mots, la possibilité de recourir à un mécanisme efficace de règlement des griefs au sein des FC pourrait être un moyen d’assurer la satisfaction du personnel et d’améliorer son rendement, alors que l’absence d’un tel mécanisme pourrait augmenter inutilement le taux d’attrition et entraîner des coûts pour le règlement de litiges en cour.

Les rapports d’évaluation du rendement2 ou, comme ils sont appelés à l’interne, les rapports d’appréciation du personnel (RAP)3 comptent parmi les motifs les plus fréquemment invoqués au sein des FC pour justifier le dépôt d’un grief. Aux termes de la Loi sur la défense nationale (LDN), tout militaire qui n’est pas satisfait de son RAP ou qui se sent lésé par « une décision, un acte ou une omission dans les affaires des Forces canadiennes a le droit de déposer un grief dans le cas où aucun autre recours de réparation ne lui est ouvert sous le régime de la présente loi4 ». Étant donné que les griefs portent fréquemment sur les RAP, il est particulièrement important d’établir un mécanisme qui permet de les régler d’une manière convenable.

Soldat

Photo de l'édifice de la Cour suprême du Canada prise par Philippe Landreville

Le présent article a pour objet d’examiner le mécanisme actuellement prévu pour le mode alternatif de résolution des conflits (MARC)5 au regard des griefs portant sur les RAP au sein des FC, pour en évaluer l’efficacité et explorer les possibilités de l’améliorer. Finalement, je défendrai l’idée que les MARC ne servent pas toujours si bien les intérêts des FC et que l’adoption d’une approche privilégiant le recours volontaire à la médiation pour la résolution des conflits concernant les RAP, avec le soutien de médiateurs neutres, permettrait de régler les conflits plus rapidement et à moindres frais et favoriserait davantage l’harmonie dans les relations entre les parties concernées après le règlement.

Évaluation du rendement et règlement des griefs au sein des FC

A.  Évaluation du rendement

Le Système d’évaluation du personnel des Forces canadiennes (SEPFC) constitue un programme complet de mesures visant à évaluer les progrès accomplis et à encourager le personnel à améliorer son rendement. « Le SEPFC vise à assurer le développement des membres des FC par une rétroaction constructive et à évaluer avec précision le niveau de rendement et le potentiel réel des militaires à des fins d'administration des carrières6 ». En vertu de ce programme, les membres des FC font l’objet d’au moins une revue du développement du personnel (RDP) durant la période visée par le rapport annuel d’appréciation du rendement, dans le cadre de laquelle leurs points forts et leurs points faibles sont répertoriés puis examinés au cours d’une rencontre entre le superviseur et le subordonné concernés7. À la fin de cette période, les militaires reçoivent un RAP qui indique la cote qu’ils ont obtenue et leur classement, selon divers critères d’évaluation du rendement et du potentiel8. Ce document sert ensuite de fondement pour la prise des décisions concernant les promotions, les affectations, la formation, le réengagement et les autres décisions administratives fondées sur le mérite au sein des FC9. En d’autres mots, il a de véritables répercussions sur la carrière des militaires.

Les RAP et les rapports de la RDP sont habituellement rédigés (et signés) par le superviseur immédiat du militaire concerné10 puis révisés (et signés) par le commandant d’unité du militaire, ou la personne désignée par le commandant11. Les rencontres de rétroaction sur le rapport d’évaluation12 mettent parfois le superviseur et le militaire dans une situation fort délicate. En effet, les superviseurs immédiats doivent veiller, d’une part, à ce que le rapport reflète honnêtement et fidèlement le rendement, les points forts et les points faibles de leurs subordonnés, et, d’autre part, à préserver une bonne relation de travail avec les personnes dont ils ont évalué le rendement. Par conséquent, lorsqu’un militaire est insatisfait de son RAP, il arrive que le superviseur le soit aussi étant donné que la relation de travail devient souvent tendue lorsque les résultats d’une évaluation sont défavorables.

B.  Règlement des griefs

Pour pouvoir comprendre que le mécanisme qui s’applique au mode alternatif de règlement des griefs portant sur les RAP pourrait comporter des lacunes et être amélioré grâce à l’intervention de médiateurs neutres, il faut d’abord en connaître les rouages.

Le processus de règlement des griefs établi au sein des FC est enclenché dès le dépôt d’un grief officiel, c’est‑à‑dire, dès qu’un plaignant présente un grief par écrit à son commandant d’unité, après l’avoir signé13. Le grief doit renfermer au minimum une description de la situation qui fait l’objet du grief et des mesures de redressement désirées, une copie de tout document pertinent qui est en la possession du plaignant ainsi que les coordonnées de toute personne pouvant établir le bien‑fondé du grief14. Le grief est ensuite examiné par une autorité initiale (la personne du niveau hiérarchique suivant dans la chaîne de commandement du plaignant ayant le pouvoir d’autoriser le plaignant à exercer un recours), qui doit rendre une décision dans les 60 jours suivant la date de réception du grief15 (bien que, dans les faits, il faille en moyenne 18 mois à l’autorité initiale pour traiter un dossier de grief)16.

Un militaire qui n’est pas satisfait d’une décision rendue par l’autorité initiale a le droit de déposer un grief devant l’autorité de dernière instance pour qu’elle en décide17. L’autorité de dernière instance est le Chef d’état‑major de la Défense (CEMD)18, quoiqu’il soit arrivé, dans certaines circonstances, que le pouvoir qui lui est conféré à ce titre ait été délégué au chef de la Direction générale de l’autorité des griefs des Forces canadiennes19. Aucun délai n’est imposé à l’autorité de dernière instance en vertu des ordonnances et règlements en vigueur, mais il lui faut aussi en moyenne 18 mois pour traiter les griefs20, ce qui signifie que le règlement d’un grief prend en moyenne trois ans, de l’évaluation initiale à la décision définitive. Un tel délai n’est de toute évidence pas idéal dans le cas des griefs présentés pour cause d’insatisfaction à l’égard d’un RAP étant donné que les mesures de suivi d’une évaluation du rendement (y compris l’examen de l’admissibilité à une promotion, entre autres) sont habituellement prises dans l’année qui suit l’établissement du RAP. Par conséquent, s’il faut trois ans pour régler un grief lié à un RAP, le militaire concerné pourrait avoir manqué plusieurs occasions d’être promu et d’entreprendre un cycle d’instruction, selon la décision rendue par l’autorité de dernière instance.

Sans doute parce qu’il reconnaît que les délais requis pour le règlement des griefs au sein des FC ont des répercussions défavorables et que « les griefs relatifs aux rapports d’appréciation du personnel (RAP) représentent la plus grande partie des griefs dans les FC », le chef du personnel militaire a récemment diffusé un message dans lequel il précisait que « tout différence [sic] engendré par une évaluation devrait être résolu au niveau le plus bas possible par un mode alternatif de résolution des conflits (MARC) accessible à la chaîne de commandement de sorte que le problème soit résolu par la voie administrative officielle et à l’échelle locale » et que le dépôt d’un grief officiel ne devrait être envisagé qu’en dernier ressort21. Toutefois, il n’a donné aucune précision quant aux MARC et aux ressources devant être affectées à la mise en œuvre des MARC ni aucune autre directive. Par conséquent, il est possible que les diverses unités des FC aient adopté des approches officieuses très différentes à l’égard de la résolution des conflits liés aux RAP.

Le NCSM Iroquois, à la tête du Groupe de la Force navale permanente de réaction de l'OTAN à l'automne 2006.

Photo du MDN

Le NCSM Iroquois, à la tête du Groupe de la Force navale permanente de réaction de l'OTAN à l'automne 2006.

L’expérience que l’auteur a vécue en 2006 et 2007, alors qu’il était président du Conseil de contrôle des RAP à bord du NCSM IROQUOIS, constitue un exemple d’approche non officielle de résolution de différends liés à un RAP au sein des FC. Parmi les 200 personnes ayant reçu leur RAP à bord du NCSM IROQUOIS en 2007, une douzaine ont indiqué qu’elles avaient l’intention de déposer un grief parce qu’elles en étaient insatisfaites, mais ont aussi précisé qu’elles étaient toutefois ouvertes à l’idée d’avoir recours à un mode de résolution non officiel avant de déposer un grief en bonne et due forme. Le commandant du NCSM IROQUOIS a donc décidé d’autoriser ces personnes à présenter une demande par écrit à un militaire qui occupait un poste intermédiaire au sein de leur chaîne de commandement (c.‑à‑d. une personne dont le grade était supérieur à celui du superviseur immédiat qui avait rédigé leur RAP, mais inférieur à celui de la personne chargée de le réviser), dans laquelle elles devaient expliquer les raisons justifiant leur demande de modification de leur RAP. Le membre intermédiaire de la chaîne de commandement tranchait ensuite le litige entre le superviseur et le subordonné qui s’estimait lésé et déterminait s’il y avait lieu de modifier le RAP. Le traitement de la demande prenait un mois environ, à compter de la date où le militaire avait reçu son RAP, et la demande était habituellement réglée dans les jours suivant la date où le militaire avait communiqué son intention de la présenter. En d’autres mots, cette approche donnait des résultats beaucoup plus rapidement que le processus officiel de règlement des griefs dont il a déjà été question. Il faut toutefois noter qu’elle s’apparentait nettement plus à l’arbitrage qu’à la médiation : le membre intermédiaire de la chaîne de commandement qui tranchait le litige avait les pleins pouvoirs de déterminer s’il y avait lieu de modifier le RAP, et cherchait davantage à s’assurer que la cote figurant dans le RAP serait équitable qu’à rapprocher les points de vue du superviseur et du subordonné concernés.

Mérites et lacunes du système actuel de règlement des griefs portant sur les RAP

Les MARC qui sont en place au sein des FC sont complets. Comme il en a déjà été question dans le présent article, tout grief est examiné à deux niveaux, et l’autorité initiale ne doit pas avoir pris part à la prise de la décision qui fait l’objet du grief22. En outre, à titre d’autorité de dernière instance, le CEMD doit, par règlement, renvoyer au Comité des griefs des Forces canadiennes les nombreux griefs qui se rapportent aux questions particulièrement importantes et complexes (comme celles qui touchent l’admissibilité à des indemnités financières ou à des soins médicaux ou les comportements racistes)23. Le Comité doit alors formuler ses conclusions et recommandations (qui sont non contraignantes) au CEMD, avant que celui‑ci ne rende sa décision24. Le Comité est composé de six anciens membres des FC (qui sont à la retraite et ne sont donc pas liés à la chaîne de commandement), dont plusieurs ont suivi une formation d’avocat25. Bref, le système s’appuie sur le soutien de décideurs raisonnablement indépendants et bien informés et prévoit une sorte d’examen en appel des décisions prises en première instance, effectué par une autorité de dernière instance. Ces caractéristiques du processus de règlement des griefs constituent sans doute le plus grand mérite du système. Celui‑ci répond particulièrement bien aux attentes lorsque les griefs sont liés à l’insatisfaction à l’égard des RAP, car il offre la possibilité aux personnes qui s’estiment lésées d’avoir recours à un mode de règlement non officiel (quoique vague) avant de procéder au dépôt officiel d’un grief, et rend cette option attrayante. Il arrive parfois, comme le montre l’expérience vécue à bord du NCSM IROQUOIS, citée en exemple, qu’un tel mode de règlement permette de régler dans des délais vraiment courts un différend portant sur un RAP.

Toutefois, le système actuel de règlement des griefs présente aussi de nombreux inconvénients. Déjà, le délai moyen de 18 mois pour la prise d’une décision à chacun des niveaux, soit par l’autorité initiale et par l’autorité de dernière instance, est complètement inacceptable en regard du délai réglementaire maximal de 60 jours pour le traitement d’un dossier par l’autorité initiale et du délai auquel une personne peut raisonnablement s’attendre pour la révision judiciaire d’une décision par la Cour fédérale. En d’autres mots, si les mécanismes de règlement des griefs mis en place par les FC ont pour objet de permettre un règlement rapide et économique des différends et d’éviter que les griefs soient réglés devant une tierce partie, comme la Cour fédérale, il faut offrir aux plaignants la possibilité de profiter d’un avantage, comme celui d’économiser du temps, pour les encourager à choisir de passer par le processus de règlement des griefs des FC plutôt que par l’appareil judiciaire. À l’heure actuelle, il n’est pas évident que les plaignants économisent du temps lorsqu’ils choisissent d’avoir recours au système de règlement des griefs des FC plutôt que de demander une révision judiciaire conventionnelle.

Le système actuel de règlement des griefs présente un autre inconvénient, soit celui de reposer sur une approche juridictionnelle fondée sur le droit. L’autorité initiale et l’autorité de dernière instance enquêtent sur des faits et fondent leurs décisions sur des lois et des directives sans prendre en compte les intérêts extrajudiciaires des plaignants respectifs. Il est vrai que cette approche peut convenir dans les cas où il faut déterminer si un militaire est admissible à une indemnité financière en vertu d’un règlement quelconque du Conseil du Trésor, mais elle n’est pas nécessairement idéale lorsque la décision à prendre concerne un différend qui oppose des personnes ayant un point de vue subjectif sur la cote accordée par un superviseur dans le rapport d’évaluation du rendement et du potentiel d’un militaire. L’approche adoptée en vertu du système de règlement des griefs se compare plus ou moins à celle qu’adopterait un tribunal : si elle permet d’éviter qu’un bon nombre des dossiers aboutissent devant la Cour fédérale, il reste qu’elle imite le processus judiciaire et l’approche juridictionnelle suivis par la Cour, et qu’elle ne donne pas toujours les résultats les plus intéressants relativement à la gestion de l’effectif.

Finalement, il faudrait peut‑être se demander si les décideurs sont aussi indépendants qu’on pourrait le croire à l’intérieur du système de règlement des griefs. Il est vrai que des mesures ont été prises pour garantir que l’autorité qui rend la décision concernant un grief n’a joué aucun rôle relativement à la question qui fait l’objet du grief, comme cela a déjà été mentionné dans le présent article, mais il reste que la personne qui agit à titre d’autorité représente toujours l’employeur. Plus précisément, la personne qui tranche le grief est inévitablement un officier d’un grade supérieur à celui du plaignant ou de la plaignante et fait partie de la chaîne de commandement des FC. Même dans les cas où une approche non officielle a été choisie pour régler un différend portant sur un RAP au sein d’une unité, comme dans l’exemple de l’expérience vécue à bord du NCSM IROQUOIS, la personne qui a pris la décision faisait partie de la chaîne de commandement immédiate du plaignant et avait peut‑être à ce titre intérêt à confirmer l’évaluation que le superviseur avait initialement faite du rendement du subordonné qui s’était estimé lésé.

Un bon superviseur prend toujours des notes sur le rendement de ses subordonnés.

Photo du MDN

Un bon superviseur prend toujours des notes sur le rendement de ses subordonnés.

D’une manière globale, les lacunes susmentionnées pourraient avoir pour effet de miner la confiance des militaires à l’égard du système de règlement des griefs des FC et n’améliorent souvent en rien les chances qu’un plaignant soit satisfait une fois le grief réglé. Bref, il est peu probable qu’un militaire accepte soudainement la décision en vertu de laquelle il s’était estimé lésé pour la simple raison que deux officiers de la chaîne de commandement des FC en ont confirmé le bien‑fondé à titre d’autorité initiale et d’autorité de dernière instance, alors qu’aucune mesure n’a été prise pour rapprocher les points de vue respectifs de l’employé et de l’employeur concernant la question qui a fait l’objet du grief.

Le recours à la médiation neutre pour le règlement des différends portant sur le RAP : une proposition visant à améliorer le système existant

L’efficacité des MARC ayant été évaluée, il est possible de se pencher sur les mesures qui pourraient être prises pour améliorer le système. Je vais montrer dans ce qui suit que l’instauration d’un programme dirigé par des médiateurs neutres, qui donnerait la possibilité d’avoir recours à la médiation sur une base volontaire à l’étape initiale d’une démarche non officielle de règlement d’un différend portant sur un RAP, pourrait contribuer grandement à confirmer la légitimité du système de règlement des griefs et présenter de nouveaux avantages : un degré accru de satisfaction et de motivation du personnel qui ne pourrait pas être atteint dans le cadre d’une approche juridictionnelle.

A.  Avantages théoriques de la médiation visant le règlement de griefs

Les employés sont généralement perçus comme une partie vulnérable dans un milieu de travail, et cela pourrait être particulièrement vrai au sein des forces armées, c’est‑à‑dire dans un milieu où la hiérarchie fondée sur le grade serait susceptible d’empêcher des subordonnés de formuler un grief, même lorsque le bien‑fondé pourrait en être reconnu. Selon les auteurs Frank Evans et Shadow Sloan, « les situations conflictuelles découlant du désaccord d’un employé ont tendance à dégénérer et à s’intensifier lorsqu’elles ne sont pas réglées et finissent par envenimer les relations de travail. En outre, les employés craignent – parfois avec raison – d’être victimes de représailles s’ils déposent une plainte26. » Toutefois, les employés ne sont pas complètement sans pouvoir de négociation dans les situations qui font l’objet d’un grief, car il ne faut pas oublier que l’employeur a intérêt à préserver un climat propice aux bonnes relations de travail. Malheureusement, le système de règlement des griefs des FC, comme celui de la plupart des institutions, n’est vraisemblablement pas conçu de façon à favoriser les bonnes relations de travail et une saine communication entre les employés et les employeurs : « Il pourrait sembler évident d’emblée que tout processus de règlement des griefs efficace devrait viser à maintenir et à améliorer les "relations de travail". Et pourtant, le programme‑type de formation sur le règlement des griefs est fondé depuis des années sur l’atteinte d’un objectif défini en termes de « gagnant » et de « perdant » plutôt que sur la démarche et la dynamique des relations entre les personnes concernées »27.

La médiation, contrairement aux autres modes judiciaires ou quasi judiciaires de résolution des conflits, comme la poursuite judiciaire et l’arbitrage, donne aux parties en conflit la possibilité d’améliorer ou de maintenir leurs relations de travail. En milieu de travail, elle présente plusieurs avantages, comme les suivants :  

MDN, photo ISX2010-005

… règlement rapide du conflit, réduction des coûts, possibilité de préserver ou d’améliorer les relations de travail, souplesse et créativité dans la recherche de solutions pour un règlement à l’amiable, confidentialité et satisfaction des personnes qui ont pris part au processus. […] Bien que la réduction des coûts et le degré accru d’efficacité soient vraisemblablement en tête de la liste des avantages recherchés par les parties à un litige qui ont opté pour la médiation, d’autres avantages doivent aussi être pris en compte étant donné la nature des relations de travail28.

En outre, les poursuites judiciaires sont comme un rétroviseur : elles offrent une vue de ce qui se trouve derrière soi29 », alors que c’est tout le contraire dans le cas de la médiation. « En revanche, la médiation est un moyen de s’assurer que la situation sera meilleure à l’avenir30 ». La possibilité de porter le regard vers l’avant qu’offre la médiation est sans doute l’aspect qui en fait un mécanisme de résolution des conflits particulièrement bien adapté lorsque les relations interpersonnelles font l’objet d’un grief en milieu de travail.

Il convient aussi de ne pas oublier, en ce qui concerne la préservation des relations de travail, que le plaignant ou la plaignante n’est pas nécessairement la seule personne à être perturbée dans les situations entourant le dépôt d’un grief par un employé. Comme Vivian Berger l’a fait remarquer avec justesse :
 
Il arrive parfois, aussi, qu’une personne ayant à se défendre se sente blessée par le manque de respect et qu’elle doive faire des efforts pour ne pas se laisser troubler par l’émotion. La douleur exprimée par l’employé ne devrait pas faire oublier le fait que les autres participants pourraient avoir besoin d’aide; après tout, ce sont des êtres humains qui font les entreprises et les organismes, des êtres que l’employé pourrait avoir offensés. […] Il ne faut surtout jamais sous‑estimer la possibilité que la personne qui est accusée d’avoir causé un préjudice se sente blessée par l’accusation31.

Comme nous pouvons le constater à la lumière de la présente analyse, il arrive que plusieurs parties soient perturbées par le dépôt d’un grief dans un milieu de travail.

Je souhaite ajouter que, à mon avis, le sentiment d’avoir subi un « affront » et d’avoir été « blessé par le manque de respect », décrit par Vivian Berger, peut être ressenti par bon nombre d’employés dans une situation entourant un grief, même lorsque personne n’est accusé d’avoir causé un préjudice. Je me souviens plus particulièrement d’un différend qui a surgi à bord du NCSM IROQUOIS concernant un RAP; j’étais alors le superviseur immédiat d’un militaire qui était insatisfait de son RAP. Mon subordonné a tenté de régler le différend selon une approche non officielle et a présenté une demande à cet effet à un membre occupant un poste intermédiaire au sein de sa chaîne de commandement. Que les résultats de mon évaluation soient remis en question dans le cadre de cette approche m’a insulté et mis en colère : je prenais des notes incroyablement détaillées sur le rendement de mes subordonnés, qui faisaient état aussi bien de leurs points forts que de leurs points faibles, et je tenais deux rencontres officielles de rétroaction avec chacun d’eux durant l’année, pour les aider à réaliser leur plein potentiel. En d’autres mots, j’estimais que mon évaluation était juste et justifiée. Bref, je me sentais frustré, parce que je ne pouvais ni exprimer mon opinion ni participer aux démarches dans le cadre du processus de résolution non officiel, même si je n’avais rien à perdre ni à gagner – au pire j’aurais à remettre en question mon point de vue sur l’intégrité et la légitimité du système d’appréciation du personnel – peu importe la décision qui serait prise. Comme le montre cet exemple, la possibilité de porter le regard vers l’avant qu’offre la médiation durant le processus de règlement d’un grief peut être avantageuse pour un nombre presque infini de membres du personnel et non pas seulement pour le plaignant ou la plaignante.

Le moment est venu de préciser ce qu’on entend, exactement, par « médiation », pris dans le contexte des mécanismes de règlement des griefs. En termes généraux, la médiation se définit comme « une démarche structurée d’une manière assez souple, dans le cadre de laquelle une tierce partie neutre sert d’intermédiaire dans la négociation d’un règlement. Les médiateurs n’ont pas le pouvoir de trancher un différend, et ne le font jamais. Leur rôle est plutôt d’aider les parties concernées à établir leurs propres normes et structures et à en tenir compte32 ». Howard Simon et Yaroslav Sochynsky ont même avancé que, pour ce qui est des mécanismes prévus à l’interne pour la médiation en milieu de travail, les médiateurs doivent être « soit d’un grade tellement élevé soit tellement dissociés des considérations politiques générales qu’ils sont perçus comme des personnes "qui se trouvent au‑dessus de la mêlée" »33. Autrement dit, le militaire de l’échelon intermédiaire de la chaîne de commandement des plaignants qui a agi comme arbitre pour régler les différends liés aux RAP à bord du NCSM IROQUOIS ne pourrait pas agir comme médiateur dans une même situation, parce qu’il ne serait pas suffisamment neutre ni suffisamment à l’écart du cercle d’influence du commandement pour pouvoir jouer son rôle efficacement.

Le NCSM Iroquois utilise son arme principale durant un exercice de
l'OTAN à l'automne 2006.

Photo du MDN

Le NCSM Iroquois utilise son arme principale durant un exercice de l'OTAN à l'automne 2006.

B.  Inconvénients théoriques de la médiation visant le règlement d’un grief

Bon nombre des inconvénients souvent invoqués en relation avec la médiation sont inexistants lorsque la médiation vise le règlement de griefs découlant de l’insatisfaction à l’égard d’un RAP. Par exemple, certains ont avancé que la « médiation pourrait ne pas aboutir à une décision fondée sur des principes et qu’elle n’a aucune valeur de précédent ou n’en a que très peu »34. Toutefois, étant donné que les appréciations de rendement sont rédigées spécifiquement pour chacune des personnes évaluées et qu’elles s’appuient considérablement sur des faits qui se rapportent précisément à la personne évaluée, on pourrait difficilement s’attendre à ce qu’un système de règlement des griefs liés aux RAP ait une grande valeur de précédent. Dans le même ordre d’idée, la médiation fait souvent l’objet de critiques en raison des coûts qu’elle entraîne35, car elle requiert la présence d’au moins une personne qui n’est aucunement mêlée au différend devant être résolu. Toutefois, étant donné qu’il est probable que tout autre mode de règlement des griefs requerra aussi la présence d’au moins une autre personne, et que cela est toujours le cas au sein des FC, les coûts ne peuvent plus constituer un facteur déterminant au moment de la conception du système de règlement des griefs.

L’un des inconvénients réels de la médiation pour le règlement des griefs portant sur les RAP « est que le règlement des différends au cas par cas et en privé ne permet pas de faire ressortir les problèmes systémiques36. Par exemple, le rapport du CEMD sur le règlement des griefs fait ressortir plusieurs problèmes systémiques qui ont surgi au sein des FC, y compris une nouvelle tendance qu’ont les superviseurs à ne pas suivre les lignes directrices qui s’appliquent au SEPFC pour la rédaction et l’administration des RAP/rapports de la RDP, et cette tendance n’aurait pu être décelée si les griefs n’avaient pas été réglés dans le cadre du système centralisé et officiel de règlement des griefs37. Il serait toutefois possible de remédier à cet inconvénient en centralisant les données recueillies sur les ententes prises par l’entremise des médiateurs et en les examinant soigneusement pour établir des statistiques et observer les tendances.

Un autre inconvénient de la médiation est « l’effet potentiel d’accoutumance : les parties peuvent en venir à dépendre de la médiation à un point tel qu’elles ne règlent plus leurs différends à moins d’avoir de l’aide38 ». En réalité, toutefois, étant donné le déséquilibre qui existe habituellement dans les rapports de pouvoir en milieu de travail, en faveur du représentant de l’employeur (qui est plus haut gradé), le règlement des griefs liés aux RAP requiert presque inévitablement l’intervention d’une tierce partie, et les directives en vigueur au sein des FC reflètent cette réalité. Dans ce cas, la seule question à déterminer est le rôle de cette tierce partie : arbitre ou médiateur? En fait, l’intervention d’un médiateur plutôt que d’un arbitre serait susceptible d’encourager davantage les parties à « prendre en main » le règlement du différend et à améliorer leurs compétences sur le plan de la communication, compétences qui constitueront un atout à l’avenir. Par conséquent, j’estime que la médiation est l’option à privilégier.

C.  La médiation au sein des FC? Une stratégie possible de mise en œuvre

Le NCSM Iroquois utilise son arme principale durant un exercice de
l'OTAN à l'automne 2006.

Photo de la Cour fédérale

Les armoiries de la Cour fédérale.

Comme le montrent clairement les explications sur les coûts et les avantages de la médiation qui ont été fournies plus haut, la médiation offre un net avantage à l’employeur qui cherche à résoudre des différends découlant de l’insatisfaction à l’égard d’une appréciation du rendement sans compromettre l’harmonie dans les relations de travail. Toutefois, serait‑il vraiment pratique de suggérer la médiation pour le règlement des différends liés aux RAP au sein des FC?

Il semble qu’une ressource idéale (mais peu mise en évidence) soit déjà en place pour la mise en œuvre d’un mécanisme de médiation neutre visant le règlement des différends liés aux RAP dans les FC. Le ministère de la Défense nationale (MDN) a établi un centre de résolution des conflits dans chacune des 16 plus importantes bases, réparties un peu partout au Canada39. Ces centres comptent des médiateurs qualifiés parmi leur effectif et offrent leurs services à tous les membres des FC et à tout le personnel civil du MDN40. Ils constituent une ressource tout indiquée pour les unités des FC qui doivent faire appel à des médiateurs chaque année, durant la période habituelle de production des RAP. Ces centres étant des organismes du MDN, les médiateurs ne jouent aucun rôle dans la chaîne de commandement militaire (des FC) et sont donc suffisamment à l’écart du cercle militaire d’influence pour pouvoir remplir leurs fonctions efficacement. Il est étonnant qu’il n’y ait aucune mention de ces centres, qui sont déjà établis et en fonction dans la plupart des bases, ni dans le Manuel des griefs des Forces canadiennes ni dans le message CANFORGEN 127/08, qui traite précisément de la marche à suivre pour le règlement des griefs portant sur les RAP.

Toutefois, même s’il advenait que les centres de résolution des conflits ne puissent pas mettre de médiateurs à la disposition des unités qui doivent régler un différend portant sur un RAP, ces centres offrent une série de modules de formation à l’intention des membres des FC sur les MARC41. Par conséquent, si le personnel d’un centre de résolution des conflits donnait une formation sur la médiation à un petit nombre de militaires, ceux‑ci pourraient, dans le cadre de leurs fonctions secondaires, agir quelques jours par année à titre de médiateurs pour le règlement de différends liés aux RAP dans des unités de leur région (mais non pas dans leur propre unité). Même s’il est vrai que ces médiateurs feraient partie de l’ensemble de la chaîne de commandement militaire, ils seraient, comme l’autorité initiale et l’autorité de dernière instance, raisonnablement dissociés de la prise des décisions ayant fait l’objet des griefs liés aux RAP, car ils n’appartiendraient pas à l’unité du plaignant ou de la plaignante concernée. Ils seraient donc plus objectifs que les membres intermédiaires de la chaîne de commandement qui ont agi à titre d’arbitres à bord du NCSM IROQUOIS et, plus important encore, ils auraient reçu une formation en matière de médiation et seraient donc en mesure de prendre en considération les intérêts de toutes les personnes concernées par un grief, de façon à favoriser le maintien/l’amélioration des relations de travail et à donner aux parties la possibilité de trouver leurs propres solutions.

Conclusion

Le système de règlement des griefs actuellement en place au sein des FC est probablement adéquat. Toutefois, les employés, particulièrement ceux qui risquent leur vie dans l’exercice de leurs fonctions, méritent de pouvoir compter sur l’excellence d’un système qui leur permettrait de faire part de leurs préoccupations lorsqu’ils sont insatisfaits d’un RAP qui pourrait changer radicalement le cours de leur carrière. La possibilité d’ajouter le choix volontaire de la médiation neutre au répertoire des mécanismes actuellement en place dans les FC permettrait sans doute de rehausser la qualité du système jusqu’à l’excellence recherchée et serait avantageuse tant pour les membres des FC que pour l’État, à un coût presque négligeable et sans inconvénient. En outre, le changement proposé dans le présent article est pratiquement réalisable, d’autant plus que les FC peuvent déjà compter sur le soutien de centres de formation en matière de médiation. Dans une institution militaire où il est entendu que le personnel pense principalement en termes de forces amies et de forces ennemies, il est temps de faire une place à une force neutre – la force de médiateurs neutres qui interviennent dans la résolution des différends portant sur les RAP – et d’apporter un changement qui permettra d’améliorer le système de règlement des griefs découlant de l’insatisfaction à l’égard de l’appréciation du rendement au sein des FC.

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NOTES

  1. Par exemple, de 2003 à 2008, quelque 32 dossiers de membres des FC ayant déposé un grief ont été présentés devant la Cour fédérale du Canada : voir le Rapport annuel du Chef d’état‑major de la Défense sur le Système de griefs des Forces canadiennes : janvier – décembre 2008, Ottawa, Défense nationale, 2009, à http://www.cfga-agfc.forces.gc.ca/ar-ra/docs/ar-ra-2008-fra.pdf, p. 9 [Rapport du CEMD sur le règlement des griefs]. En outre, une recherche dans la base de données Quicklaw menée le 22 avril 2010 a révélé que sept autres dossiers ont été présentés devant la Cour fédérale du 1er janvier 2009 au 22 avril 2010.

  2. Ibid., p. 10.

  3. Voir la Directive et ordonnance administrative de la Défense 5059‑0 : Évaluation du rendement des militaires, à http://www.admfincs-smafinsm.forces.gc.ca/dao-doa/5000/5059-0-fra.asp, pour établir à qui il revient d’évaluer le personnel des FC et pour savoir dans quelles circonstances il faut se référer au Système d’évaluation du personnel des Forces canadiennes (SEPFC). Des renseignements supplémentaires concernant le SEPFC et la gestion des RAP en vertu du SEPFC se trouvent à http://www.cmp-cpm.forces.gc.ca/cfpas-sepfc/index-fra.asp.

  4. Loi sur la Défense nationale, L.R.C., 1985, ch. N‑5, paragraphe 29(1) [LDN].

  5. Dans le cadre du présent article, le mécanisme lié au mode alternatif de résolution des conflits (MARC) fait référence à toutes les modalités prévues à l’interne par les FC pour le règlement de tels griefs par un mode alternatif, car rien n’interdit à un militaire de présenter une demande de révision judiciaire d’une décision prise par les FC plutôt que de suivre la procédure de règlement des griefs prévue par la loi : voir Gayler c. Canada (Défense nationale), 1994, A.C.F. no 1896.

  6. Site Internet du MDN sur le SEPFC : http://www.cmp-cpm.forces.gc.ca/cfpas-sepfc/index-fra.asp.

  7. Le paragraphe 103 du fichier d’aide du SEPFC traite des rapports de la RDP; ce fichier se trouve dans le logiciel du SEPFC 2009. Ce logiciel et le fichier d’aide qui l’accompagne peuvent être téléchargés gratuitement à l’adresse suivante : http://www.cmp-cpm.forces.gc.ca/cfpas-sepfc/ps/download-telechar-fra.asp.

  8. Ibid., paragraphe 104.

  9. Ibid.

  10. Ibid., paragraphe 505.

  11. Ibid., paragraphe 506.

  12. Ibid., paragraphes 408 (Rencontre de rétroaction – RDP) et 511 (Rencontre pour la présentation du RAP).

  13. Ibid., paragraphe 5.2.

  14. Ibid.

  15. Alinéa 7.01(1) des Ordonnances et règlements royaux applicables aux Forces canadiennes (pris en vertu de la LDN), qui se trouve à http://www.admfincs-smafinsm.forces.gc.ca/qro-orf/vol-01/index-fra.asp. [ORFC]

  16. Rapport du CEMD sur le règlement des griefs, p. 6.

  17. Alinéa 7.10(1) des ORFC.

  18. LDN, paragraphe 29.11.

  19. Rapport du CEMD sur le règlement des griefs, p. 5.

  20. Ibid., p. 8.

  21. Message général des Forces canadiennes (CANFORGEN) 127/08 CMP 141411Z Jul 08, paragraphe 1, qui se trouve à http://www.cfga-agfc.forces.gc.ca/can/canforgen-127-08-fra.asp.

  22. Alinéa 7.06(2) des ORFC. Lorsque l’officier qui devrait normalement agir à titre d’autorité initiale a personnellement joué un rôle dans la prise de décision qui fait l’objet d’un grief, il doit renvoyer le grief à son supérieur, qui doit agir en qualité d’autorité initiale.

  23. Ibid., article 7.12.

  24. LDN, paragraphe 29.2(1).

  25. Le Comité des griefs présente une notice biographique pour chacun de ses membres à http://www.cfgb-cgfc.gc.ca/francais/atb_bm.html.

  26. EVANS, Frank et Shadow SLOAN, « Resolving Employment Disputes through ADR Processes », dans South Texas Law Review, vol. 37, 1996, p. 749.

  27. QUINN, Thomas J., Mark ROSENBAUM et Donald S. McPherson, « Grievance Mediation and Grievance Negotiation Skills: Building Collaborative Relationships », dans Labor Law Journal, vol. 41, 1990, p. 769.

  28. GOURLAY, Aimee et Jenelle Soderquist, « Mediation in Employment Cases is Too Little Too Late: An Organizational Conflict Management Perspective on Resolving Disputes », dans Hamline Law Review, vol. 21, 1998, p. 264 (dans l’original, caractères non soulignés par des caractères gras, mais présence des caractères en italique).

  29. BERGER, Vivian, « Respect in Mediation: A Counter to Disrespect in the Workplace », dans Dispute Resolution Journal, janvier 2009, p. 21.

  30. Ibid.

  31. Ibid., p. 25.

  32. SCHMEDEMANN, Deborah A., « Reconciling Differences: The Theory and Law of Mediating Labor Grievances », dans Industrial Relations Law Journal, vol. 9 (1987), p. 526.

  33. SIMON, Howard A. et Yaroslav SOCHYNSKY, « In-House Mediation of Employment Disputes: ADR for the 1990s », dans Employee Relations Law Journal, vol. 21, été 1995, p. 35.

  34. SCHMEDEMANN, p. 534.

  35. SIMON et SOCHYNSKY, p. 33.

  36. SCHMEDEMANN, p. 535.

  37. Rapport du CEMD sur le règlement des griefs, p. 11.

  38. SCHEMEDERMANN, p. 536.

  39. Le site Web donnant accès aux centres de résolution des conflits du MDN se trouve à http://www.cmp-cpm.forces.gc.ca/adr-marc/ps/cen/index-fra.asp.

  40. Ibid.

  41. Ibid.

 

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