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Opérations

Le leadership nÉcessaire À une paix durable : La mission des nations unies au timor-oriental

par le major Thomas Rippon, le commodore Roger Girouard et Eliot Lowey

Le Timor-Oriental est un minuscule État-nation qui occupe la moitié d’une petite île montagneuse des tropiques située à quelque 600 kilomètres au nord de l’Australie. Colonisée par les Portugais au XXVII^e siècle, cette île a été partagée en 1859 entre le Portugal (Timor-Oriental) et la Hollande (Timor-Occidental). Quand les Hollandais se retirèrent des Indes orientales, vers la fin de la Seconde Guerre mondiale, la jeune république indonésienne annexa le Timor-Occidental. Le Portugal continua à gouverner la partie orientale de l’île tout en lui accordant une certaine autonomie.

Les deux principaux partis politiques du Timor-Oriental étaient l’Union démocratique du Timor, désireuse de maintenir des liens avec le Portugal, et le parti révolutionnaire pour l’indépendance du Timor, parti socialiste de gauche, connu sous le nom de Fretelin. En 1974, soucieuse de mettre fin à la violence endémique, l’Indonésie tenta en vain d’intervenir politiquement¹. En août 1975, l’Union démocratique prépara un coup militaire afin d’éliminer le Fretelin, mais les forces armées de ce parti, les Falinti, l’emportèrent sur celles de l’Union démocratique, dont les survivants s’enfuirent au Timor-Occidental. L’administration portugaise se retira de la capitale, Dili, en annonçant qu’elle renonçait à gouverner la colonie.

En décembre 1975, l’armée indonésienne prépara l’invasion du Timor-Oriental avec le concours de l’Union démocratique et l’approbation des États-Unis, qui s’étaient récemment retirés du Vietnam et craignaient l’expansion d’un autre foyer communiste. (À l’époque, ils considéraient l’Indonésie comme un pays allié, anticommuniste et producteur de pétrole.) Même l’Australie, voisine et donc soucieuse de sa sécurité, donna son accord. En juillet 1976, estimant avoir le feu vert de la communauté internationale ou, du moins, comptant sur son indifférence, l’Indonésie déclara qu’elle annexait le Timor-Oriental. L’occupation fut brutale, et environ 100 000 civils timorais perdirent la vie lors de la guerre civile. Pendant une vingtaine d’années, les personnalités du Timor-Oriental ne cessèrent de plaider la cause de leurs compatriotes auprès des Nations Unies, mais le régime de Suharto jouissait toujours de l’appui des États-Unis, et les Nations Unies ne donnèrent pas suite aux nombreuses demandes d’intervention.

Le mandat des nations unies à l’égard du timor-oriental

En arrivant au pouvoir en mai 1998, le président indonésien, Habibie, annonça, sans doute plus par appât du gain que par altruisme, que le Timor-Oriental serait désormais gouverné selon de nouvelles modalités constitutionnelles. Il organisa un référendum sous la supervision des Nations Unies pour déterminer si le peuple voulait son indépendance ou s’il souhaitait continuer à faire partie de l’Indonésie. La Mission des Nations Unies au Timor-Oriental a été créée peu après pour déterminer par la consultation si les ressortissants du Timor-Oriental acceptaient un cadre constitutionnel leur garantissant l’autonomie au sein de l’Indonésie ou s’ils rejetaient cette option, préférant accéder à l’indépendance.

Tous les membres de l’administration indonésienne n’étaient pas en faveur d’un référendum, surtout certaines factions de l’armée qui avaient entraîné et équipé des milices du Timor-Oriental s’opposant à l’indépendance². Les chefs des villages et des milices ainsi que les dirigeants de l’armée indonésienne avaient intérêt à maintenir le statu quo. Les milices « devinrent le recours armé des groupes déterminés à maintenir le statu quo³ ». Quiconque se montrait partisan du référendum, y compris les diplomates et journalistes australiens, s’exposait à des menaces. En janvier 1999, une faction du gouvernement indonésien sabota le domaine Internet du Timor-Oriental pour empêcher la libre circulation de l’information⁴.

Le référendum eut néanmoins lieu en août 1999. Si la violence avait marqué la campagne, au mois de septembre, à l’annonce que 78,5 % de la population avait voté pour l’indépendance, ce fut l’anarchie. Des officiers de l’armée indonésienne et des miliciens du Timor-Oriental se soulevèrent. Les reportages sur les innombrables meurtres et massacres, les allégations de génocide et d’épuration ethnique et l’incapacité du président Habibie à assurer la sécurité des membres de la Mission des Nations Unies attirèrent alors l’attention de la communauté internationale.

Alors que la situation se détériorait, le sommet de la Coopération économique Asie-Pacifique se déroulait à Auckland, en Nouvelle-Zélande. Lors d’une réunion spéciale, les ministres des Affaires étrangères des pays participant à ce sommet s’entendirent sur la nécessité de faire intervenir d’autres forces de maintien de la paix des Nations Unies. Ayant reçu l’assurance qu’il s’agirait bien d’une force internationale et non d’un contingent américain et australien (quoiqu’elle ait finalement été dirigée par un Australien), le président Habibie demanda officiellement aux Nations Unies de déployer des troupes pour rétablir la paix.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies réagit immédiatement et, le 15 septembre 1999, il se prévalut du chapitre VII de la Charte des Nations Unies pour charger la Force internationale au Timor-Oriental de rétablir la paix et la sécurité. Aux termes de la résolution 1264 (1999), cette force était autorisée à « rétablir la paix au Timor-Oriental […], à protéger la Mission des Nations Unies au Timor oriental et à l’aider à exécuter ses tâches […] dans la mesure où ses moyens le lui permettaient, à faciliter le déroulement des opérations d’aide humanitaire […] et, le cas échéant, à faire appel aux forces aériennes, maritimes et terrestres pour rétablir l’ordre, maintenir la paix et s’acquitter de sa mission⁵ ». Il s’agissait donc de rétablir plutôt que de maintenir la paix. C’était la première fois que les Nations Unies contrôlaient entièrement un pays, qui n’était pourtant pas encore reconnu par la communauté internationale.

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Le 19 septembre 1999, la Force internationale se déploya au Timor-Oriental, tandis que quelque 15 000 soldats et policiers indonésiens commençaient à se retirer. Des détachements militaires ou policiers indonésiens restèrent dans les régions où les casques bleus ne pouvaient pas se déployer rapidement et continuèrent à gérer certaines de leurs casernes. Toutefois, ce qui compromettait le plus le maintien de la paix et de la sécurité, c’étaient les milices timoraises, qui étaient commandées ou conseillées par des éléments de l’armée indonésienne et qui comptaient dans leurs rangs des membres des forces indonésiennes (souvent issus des forces d’élite) portant l’uniforme des miliciens.

L’Administration transitoire des Nations Unies au Timor-Oriental fut créée le 25 octobre 1999, conformément à la résolution 1272 du Conseil de sécurité, et assuma ses fonctions en février 2000. Composée surtout d’effectifs de la Force internationale au Timor-Oriental, elle comprenait, entre autres, 1 270 membres de la police civile onusienne habilités à procéder à des arrestations. Il s’agissait là d’une partie intégrante du mandat de rétablissement et de maintien de la paix, car cela permettait de capturer et d’arrêter les membres des milices accusés de crimes contre l’humanité qui, on le savait, s’infiltraient parmi les réfugiés retournant dans leurs villages⁶.

Deux ans et demi plus tard, le 19 mai 2002, le pouvoir législatif, exécutif et judiciaire fut remis au peuple timorais, et le drapeau onusien cessa de flotter à Dili. Cette transition reposait sur la conviction que les Nations Unies avaient posé les fondations d’une paix durable dans le pays.

Analyse

Pour juger de l’efficacité du déploiement des soldats des Nations Unies au Timor-Oriental, il convient d’examiner cette mission dans le cadre de son mandat : le rétablissement et le maintien de la paix, qui nécessitèrent l’adoption de modes de leadership différenciés.

Il faut reconnaître qu’au départ les Nations Unies ne purent se résoudre à agir quand les Portugais se retirèrent et quand l’Indonésie prit le pouvoir. Le Timor-Oriental semblait n’être qu’un autre de ces pays où l’on ne pouvait pas faire grand-chose. Par ailleurs, les Indonésiens offraient de se comporter en bienfaiteurs. Cependant, petit à petit, la campagne que le mouvement pour l’indépendance menait très habilement au siège des Nations Unies et auprès des médias du monde entier porta fruit et alimenta les pressions politiques qui incitèrent le président Habibie à accepter le référendum. C’était là un exemple de leadership par influence, sans pouvoir officiel.

En se basant sur le chapitre VII de la Charte, les Nations Unies finirent par se donner un mandat qui reflétait une vision et avait pour objectif de mettre une structure en place. Détenteur officiel de l’autorité, le président Habibie avait subi l’influence de facteurs et de forces externes. À la suite du sommet de la Coopération économique Asie-Pacifique, l’Australie accepta de s’engager aux côtés des autres nations, assuma le leadership stratégique et opérationnel et s’assura de bien remplir le mandat des Nations Unies, rachetant ainsi l’irresponsabilité de son comportement antérieur. Le mouvement pour l’indépendance fit preuve de leadership par influence en ciblant les médias, l’Église et les collectivités, conformément à la théorie de Friedman⁷ selon laquelle le processus émotionnel de la triangulation peut avoir un effet aussi fort qu’une hiérarchie quand il est suivi judicieusement. Un demi-siècle plus tôt, Gandhi s’en était servi pour infléchir les mesures législatives du général Smuts en Afrique du Sud.

Par optimisme ou par manque de discernement, les Nations Unies n’ont pas compris que le pouvoir était très stratifié en Indonésie et que les autorités civiles, tout comme les dirigeants de la milice et de l’armée, prélevaient une « dîme ». Vu l’ampleur de la corruption, l’enjeu était élevé pour ceux qui risquaient de perdre leur pouvoir et leur influence si la majorité votait pour l’indépendance. Peut-être le président Habibie estimait-il avec optimisme que la bienveillance du gouvernement indonésien rallierait la population ou peut-être se réjouissait-il tout simplement à l’idée de se débarrasser d’une province difficile qui n’avait guère de valeur économique et qui, en fait, ruinait sa trésorerie. Les chefs locaux étaient moins optimistes et beaucoup plus fourbes. Avant l’intervention des Nations Unies, il n’y avait ni leadership ni une conception de la paix reposant sur des mesures viables.

Une recrudescence de violence et d’intimidation précéda le jour du vote. Excès d’optimisme, mauvaise analyse des facteurs culturels en jeu ou frilosité des dirigeants des Nations Unies à New York? Quel que soit le cas, il est clair que personne n’envisagea la pire éventualité, bien que les symptômes de l’imminence d’un contrecoup aient été évidents. Les dirigeants des Nations Unies n’étaient pas préparés à faire face à la violence précédant le référendum et, comme les autorités indonésiennes se montraient incapables ou intransigeantes, ils furent complètement dépassés par la vague de représailles qui s’ensuivit.

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Profondément insultées par le rejet qu’exprimait le référendum, les milices timoraises et l’armée indonésienne réagirent violemment. L’ampleur des ravages dans les semaines qui suivirent est presque indescriptible. Les représentants des Nations Unies, les journalistes et bien sûr la population timoraise se mirent tous à couvert ou s’enfuirent dans les collines pour échapper à une flambée de violence destinée à exercer des représailles et à éliminer toute trace des améliorations et des investissements faits par Jakarta. Si les Timorais voulaient devenir une nation, ils devraient la bâtir à partir de rien. La préparation et l’efficacité de ces ravages sont ahurissantes. À Dili, l’infrastructure fut détruite ou endommagée à 70 %. On vit des miliciens au volant de camions de pompiers dont les citernes étaient remplies d’essence ou de kérosène semer la terreur de village en village et de maison en maison.

Étant donné qu’il n’y avait pas de forces policières ou militaires des Nations Unies et que l’administration onusienne, presque totalement isolée, ne pouvait souvent compter que sur des transmissions d’urgence ou sur l’ambassade d’Australie, elle-même assiégée, seuls quelques journalistes courageux purent photographier des scènes d’horreur et amener la communauté internationale à agir. Presque par hasard, ces reportages furent diffusés lors du sommet de la Coopération économique Asie-Pacifique, en Nouvelle-Zélande. Si ces renseignements n’étaient pas parvenus aux participants, dont les délibérations portaient notamment sur les dirigeants des pays asiatiques voisins, il y a lieu de se demander si les Australiens auraient pu à eux seuls convaincre les Nations Unies d’agir sans délai. Il y eut un véritable miracle dans cette triste histoire de violence. Une campagne acharnée était en cours pour tout détruire et renvoyer le Timor-Oriental au Moyen Âge. Beaucoup perdirent la vie, surtout à Suai, où les milices et l’armée indonésienne, qui se dirigeaient vers la frontière du Timor-Occidental, massacrèrent des dizaines d’habitants. Cependant, le nombre de victimes fut relativement faible quand on tient compte des nombreuses occasions qui s’étaient offertes aux milices. Si les miliciens avaient l’intention de revenir sur leurs pas, une fois l’infrastructure détruite, le mandat que les Nations Unies adoptèrent rapidement et l’intervention armée dans la région déjouèrent leurs plans.

On ne saurait trop insister sur l’importance des pressions diplomatiques exercées par les États-Unis et des pays d’Asie. Ces pressions ont amené l’Indonésie à demander de l’aide pour mettre un terme à la violence. Il ne fait aucun doute que, en consentant à ce plan d’action, le président Habibie et son gouvernement, qui tomba seulement quelques semaines plus tard, perdirent totalement la face, ce qui est un déshonneur en Asie. L’apparition matinale d’une armada de vaisseaux étrangers au large de Dili stupéfia l’Indonésie et marqua un tournant décisif : à bout de patience, la communauté internationale réagissait. Même les chefs des milices le comprirent, car, s’il n’était pas surprenant de voir débarquer d’abord les Australiens, les Néo-Zélandais et les Britanniques, l’apparition à leurs côtés de troupes malaises, thaïlandaises, coréennes, singapouriennes et d’autres pays asiatiques confirma qu’il s’agissait d’une intervention internationale et non uniquement occidentale. Pour la première fois dans l’histoire des missions des Nations Unies, une force de maintien de la paix prenait les rênes du pouvoir exécutif et judiciaire d’un pays. En fin de compte, la simple présence de cette force fournit le leadership requis en démontrant que, s’il le fallait, les Nations Unies recourraient à la force pour rétablir la paix. Les bases d’une paix durable se concrétiseraient peu après.

S’il était crucial de réagir assez rapidement à la crise, cela n’aurait guère été efficace sans la fermeté du mandat militaire et des règles d’engagement. Lorsque la Force internationale, dirigée par le major général australien Cosgrove, a débarqué, elle avait pour mandat, en vertu du chapitre VII, de restaurer la paix et non d’attendre que celle­ci revienne. Elle avait le droit de se défendre, de recourir à la force et d’intervenir pour prévenir la violence des milices. Après les semaines qui ont suivi la libération de Dili, elle a patrouillé les campagnes de plus en plus régulièrement et a acquis plus de puissance à mesure que ses effectifs approchaient de 10 000 hommes.

Si l’arrivée de l’armada onusienne marque le tournant décisif, les combats aux abords de Suai représentent l’engagement déterminant pour les Nations Unies. Afin de prouver que la coalition ne tiendrait pas le coup, des milices attaquèrent les troupes néo-zélandaises près de la frontière du Timor-Occidental, mais celles-ci, malgré quelques pertes, mirent les forces irrégulières en déroute. Cette épreuve confirma l’intégrité de la Mission des Nations Unies, et les milices ne tentèrent jamais plus d’attaque aussi intrépide contre la coalition. Cela montre que, à court terme, le recours à la force peut ramener la paix, bien que seule une paix apportée par des moyens pacifiques soit sans doute vraiment durable. Le déploiement de la Force internationale mit fin aux combats, ce qui représentait une étape essentielle pour l’établissement d’une paix durable.

Une fois la sécurité rétablie, l’aide humanitaire put être acheminée. Elle était indispensable, car le bétail avait été massacré, les récoltes avaient été brûlées, les puits avaient été empoisonnés et la saison des semailles était passée. Avec le temps, la stabilité, le commerce et la reconstruction allaient réapparaître. Même si les organismes non gouvernementaux manifestaient leur ambivalence coutumière à l’égard de la présence militaire, ils ne pouvaient manifestement pas se passer pendant plusieurs mois de la force armée des Nations Unies compte tenu des actes de véritable brigandage auxquels les milices se livraient, par représailles ou simplement pour survivre.

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La Mission des Nations Unies était surtout destinée à mettre sur pied les forces de police, l’appareil judiciaire et l’administration gouvernementale de ce jeune pays, une fois que les forces militaires auraient rétabli la sécurité et que les organismes humanitaires auraient fourni l’aide essentielle. Il s’agissait là d’une tâche de grande envergure étant donné que des protégés du régime indonésien, dont beaucoup venaient de Sumatra, avaient usurpé les fonctions administratives, empêchant ainsi les Timorais d’accéder au pouvoir et d’acquérir de l’expérience. Sans le courage et le leadership de l’Église catholique pendant l’occupation indonésienne, il aurait peut-être fallu rebâtir la société civile de toutes pièces.

Au début de 2000, les forces de police locales étaient prêtes à prendre la relève des forces militaires, si bien que la Force internationale céda la place à l’Administration transitoire des Nations Unies au Timor-Oriental, contingent mixte de bérets bleus et d’un nombre important de policiers civils onusiens, aux côtés des forces de police locales fraîchement formées. L’appareil judiciaire serait bientôt restauré. La paix, d’abord rétablie par la force, l’était maintenant par des moyens pacifiques. Les autorités posaient les fondations d’une paix durable.

Conclusion

Le désir de faire régner la paix au Timor-Oriental s’imposa à mesure que croissait l’intolérance de la communauté internationale envers la violence et que les Nations Unies engageaient des pourparlers avec le Portugal et l’Indonésie, tout en manifestant leur autorité. Le mandat d’intervention des Nations Unies constitua la flamme autour de laquelle une force internationale pouvait se rallier. En outre, le revirement de l’Australie à l’égard du Timor-Oriental et le rôle de chef de file de ce pays dans l’Administration transitoire des Nations Unies créèrent un terrain propice à une paix durable. Tous ces facteurs favorisèrent le rétablissement de la paix. De même, la détermination de faire régner une paix durable et les mesures prises au fil du temps par les autorités permirent aux Timorais orientaux d’acquérir leur autonomie. En définitive, le facteur clef de la réussite fut le type de leadership adopté par Habibie, les Nations Unies, le mouvement pour l’indépendance, l’Australie (dont le sommet d’Auckland a radicalement changé la position) et l’Église catholique.

La Mission des Nations Unies au Timor-Oriental a-t-elle été une réussite? Oui, en partie. Des milliers de gens périrent sans que la communauté internationale et les Nations Unies ne fassent rien, malgré les appels à l’aide. Les États-Unis, qui ont perfidement étouffé ces appels à maintes reprises, doivent assumer une part des responsabilités⁸. Toutefois, quand les forces onusiennes se sont déployées, la paix est revenue remarquablement vite, surtout parce que le général Cosgrove a appliqué efficacement le mandat et les pouvoirs que lui donnait le chapitre VII. Cette intervention montre qu’il est possible de rétablir la paix par la force, dans l’immédiat. Seule l’histoire montrera si cette paix est durable.

Aurait-il fallu envoyer plus tôt des forces de maintien de la paix? Si l’on épouse le point de vue qu’exprime Boutros-Ghali, l’ancien secrétaire général des Nations Unies, dans Programme pour la paix, il est clair que les Nations Unies auraient dû intervenir plus tôt pour prévenir les violations flagrantes des droits de la personne. Aujourd’hui, des mesures économiques, sociales et politiques sont appliquées pour prévenir le risque de violence et pour soutenir le développement durable tel que Boutros-Ghali l’envisageait.

Aurait-il fallu employer d’autres stratégies d’intervention? L’histoire montre clairement qu’il est possible d’instaurer la paix par des moyens pacifiques mais que les droits de la personne risquent d’être bafoués si la population civile est victime d’actes de violence, comme ce fut le cas au Timor-Oriental. La méthode adoptée dans ce pays, le rétablissement de la paix par la force, est une forme de leadership situationnelle viable, qui peut minimiser les pertes en vies humaines et les dommages subis par l’infrastructure. Or ces pertes et ces dommages compromettent la paix. C’est pourquoi la Mission des Nations Unies au Timor-Oriental a partiellement réussi.

Le leadership des Nations Unies fut-il suffisant pour assurer une paix durable? Dans l’immédiat, oui. Cependant, s’il n’y a pas de leadership à long terme et si l’on ne prend pas continuellement des mesures pour rétablir et maintenir la paix, celle-ci ne durera probablement pas longtemps. Les autres missions des Nations Unies, au Rwanda, en Sierra Leone et au Congo par exemple, illustrent la fragilité de la paix si les dirigeants ne sont pas déterminés à faire régner une paix durable. La paix est trop complexe pour qu’on puisse en confier la responsabilité à ceux qui ne présentent pas suffisamment de maturité politique pour transformer une culture de guerre et de violence en une culture de paix.

On ne saurait trop insister sur l’importance de la maturité politique lorsqu’il faut gérer des situations complexes. La mondialisation a donné lieu à toutes sortes d’enjeux d’une complexité exceptionnelle, dont certains alimentent la guerre et la violence, comme on l’a vu au Timor-Oriental, tandis que d’autres font obstacle à la possibilité d’une paix générale durable : la dévastation de l’environnement, le syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS), le virus du Nil, le terrorisme et les interventions clandestines de nature coloniale, sociale ou politique. La plus grande gageure sera peut-être d’atteindre suffisamment vite la maturité politique pour pouvoir assurer une paix durable en contrant les menaces qui pèsent sur le monde. Il se peut que le Timor-Oriental soit le prototype des futures stratégies d’intervention des Nations Unies. À l’avenir, la réussite des missions onusiennes reposera sur trois paramètres : l’alignement du leadership des forces principales, la détermination d’apporter une paix durable et une conception de la culture de la paix. L’absence d’un paramètre réduira considérablement les chances de réussite. À cet égard, le Canada est en mesure de jouer un rôle prépondérant dans la poursuite d’une paix durable.