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Intervention humanitaire

Le général Naumann

Bibliothèque de l’OTAN

La responsabilité de protéger : l’intervention humanitaire et la force militaire

par le général Klaus Naumann

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Discours-programme du 20e séminaire annuel de l’Institut de la Conférence des associations de la défense, qui a eu lieu à Ottawa, le 26 février 2004.

Introduction

logo de l’OTANEn 2001, le gouvernement canadien m’a invité à siéger à la Commission internationale indépendante de la souveraineté des États et de l’intervention, organisme international qui, en décembre 2001, après un an de discussions et de travail en comités, a présenté son rapport au secrétaire général des Nations Unies. J’estime que ce document mérite d’être lu, car il aborde certaines questions très délicates en matière de droit international, et le débat qu’il a suscité pourrait fort bien aboutir à des modifications de ce droit sur des questions diverses, telles que la souveraineté et l’interdiction d’intervenir.

Je ne m’attarderai pas sur les questions juridiques. Cependant, il me semble que je manquerais à ma tâche si je n’évoquais pas les motifs de ce projet et les principales conclusions du rapport avant d’aborder la dimension militaire.

Le dilemme de l’intervention

L’intervention ou la non-intervention humanitaires sont les deux volets d’un sujet controversé. En 1994, le Rwanda a montré les conséquences horribles de l’inaction. Le Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies (ONU) et certains membres permanents du Conseil de sécurité savaient que des hauts fonctionnaires proches du gouvernement de l’époque planifiaient un génocide. Les forces des Nations Unies étaient sur place, quoiqu’en nombre insuffisant au départ. Il y avait des stratégies susceptibles de prévenir ou, du moins, de limiter considérablement les massacres qui se sont ensuivis. Or le Conseil de sécurité a refusé de prendre des mesures. Les plus hautes sphères de la communauté internationale ont lamentablement failli à leur devoir civique. Les conséquences ne se sont pas limitées à la catastrophe humanitaire qui a ravagé le Rwanda; la déstabilisation provoquée par le génocide se répercute encore dans toute la région des Grands Lacs. Par la suite, de nombreux peuples africains en ont conclu que, malgré toutes les belles paroles sur l’universalité des droits de la personne, certaines vies comptent finalement beaucoup moins que d’autres aux yeux de la communauté internationale.

Soldats canadiens

Photo du MDN IS2003-2556a par le sergent Frank Hudec

Des soldats canadiens faisant partie de la Force internationale d’assistance à la sécurité arrivent à bord d’un avion de transport CC-130 Hercules à l’Aéroport international de Kaboul.

En 1999, le Kosovo a attiré l’attention sur le premier volet de la question, car il y a eu une intervention qui a soulevé des questions fondamentales sur la légitimité d’une intervention militaire dans un État souverain. La cause était-elle juste? Les violations des droits de la personne que commettaient ou menaçaient de commettre les autorités de Belgrade étaient-elles suffisamment graves pour justifier l’ingérence d’autres nations? Les partisans de la sécession ont-ils manipulé cette intervention à des fins purement politiques? Avait-on envisagé tous les moyens de résoudre pacifiquement le conflit? La décision avait-elle été prise par l’autorité légitime? Comment justifier cette « coalition d’États consentants », qui se dispensait de la sanction du Conseil de sécurité et contournait le protocole onusien? Se pourrait-il que la manière d’intervenir ait en fait empiré la situation au lieu de la corriger? Ou, au contraire, si l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) n’était pas intervenue, le Kosovo serait-il alors devenu le théâtre, au mieux, d’une guerre civile prolongée, déstabilisante et sanglante, au pis, de massacres génocidaires comme en Bosnie, quatre ans auparavant?

Le cas de la Bosnie, notamment l’incapacité des Nations Unies et d’autres organismes de prévenir l’extermination de milliers de civils cherchant la protection de l’ONU dans les secteurs « sécurisés » de Srebrenica, en 1995, est un de ceux qui ont eu le plus d’incidence sur le débat que soulève actuellement la politique d’intervention pour protéger la vie humaine. Une intervention repose sur le principe suivant : elle équivaut à une promesse faite à un peuple vulnérable, promesse que l’on a indignement trahie en Bosnie. On pourrait aussi citer l’échec des troupes de maintien de la paix de l’ONU en 1992-1993 et leur retrait de la Somalie, où une intervention internationale censée sauver des vies et rétablir l’ordre a avorté à cause de sa planification défectueuse, de sa piètre exécution et du recours excessif à la force militaire.

Les événements du Rwanda, du Kosovo, de la Bosnie et de la Somalie sont survenus alors que l’efficacité d’une action collective paraissait très prometteuse depuis la fin de la guerre froide. Ils ont tous eu un effet profond sur notre façon d’envi-sager, d’analyser et de catégoriser la question de l’intervention.

À cette liste pourrait s’ajouter l’intervention en Irak, en 2003, bien que les motifs invoqués par les gouvernements britannique et américain n’aient rien à voir avec des questions humanitaires. Cependant, vu la situation intérieure de l’Irak, on aurait pu invoquer des raisons humanitaires, ce qui n’aurait peut-être pas facilité la tâche de l’ONU.

Dans le débat international, les positions sont assez claires. Les uns estiment que la communauté internationale devrait intervenir davantage; les autres, qu’elle le fait trop souvent. Pour les uns, il s’agit seulement de garantir l’efficacité des interventions coercitives; pour les autres, les questions de légalité, de processus et de l’éventuel usage abusif des précédents sont beaucoup plus importantes. Pour les uns, les interventions signalent l’instauration d’un monde nouveau où les droits de la personne l’emportent sur la souveraineté; pour les autres, elles instaurent un monde que les grandes puissances dominent, sans égard pour les petits pays, en adaptant le discours humanitaire et les droits de la personne à leurs intérêts. Cette controverse a mis en lumière les divisions fondamentales au sein de la communauté internationale. Pour tous ceux qui souffrent et meurent lorsque les dirigeants et les institutions ne sont pas à la hauteur, il est impératif de surmonter ces divisions.

Rappelant que le Conseil de sécurité n’avait pas pris de mesures au Rwanda et au Kosovo, le secrétaire général des Nations Unies, Kofi Annan, a enjoint les États membres de « trouver un terrain d’entente pour respecter les principes de la Charte de l’ONU et défendre notre humanité commune ». Il les a avertis que, « si l’humanité [...] ne peut pas trouver dans les Nations Unies une tribune digne de sa conscience collective, le risque qu’elle cherche la paix et la justice ailleurs est bien réel. » Il revient sur cette question dans son rapport du millénaire :

« si l’intervention humanitaire constitue effectivement une atteinte inadmissible à la souveraineté, comment devrions-nous réagir à des situations comme celles dont nous avons été témoins au Rwanda ou à Srebrenica et devant des violations flagrantes, massives et systématiques des droits de l’homme, qui vont à l’encontre de tous les principes sur lesquels est fondée notre condition d’êtres humains? »

En fondant le Groupe de haut niveau sur les menaces à la sécurité internationale et la réforme du système international, en 2003, il a pris une autre mesure pour régler une question en suspens à laquelle il convenait, selon lui, d’accorder la priorité : faut-il donner la primauté à la souveraineté d’une nation ou à la protection des droits de la personne?

La Commission internationale indépendante de la souveraineté des États et de l’intervention a donné une réponse relativement claire et a jugé que ce sont les droits de la personne qui priment. Cependant, nous ne nous faisions aucune illusion : une intervention armée sera rarement considérée comme une action humanitaire. Nous avons donc décidé de ne plus employer l’expression intervention humanitaire et de classer dorénavant toutes les mesures pouvant être prises pour protéger des êtres humains contre un génocide dans la catégorie « responsabilité de protéger ».

Les principales conclusions

Nous n’avons pas jugé bon d’écarter le principe de la souveraineté, mais, pour nous, assurer la souveraineté est le devoir de l’État. Nous en avons conclu qu’il incombe d’abord à celui-ci de protéger ses citoyens.

Nous avons jugé que, lorsqu’un peuple souffre à cause d’une guerre interne, d’un soulèvement, de la répression ou de la faillite de l’État, celui-ci n’ayant pas l’intention ou les moyens de mettre un terme à ces souffrances ou de les éviter, le devoir de protection l’emporte sur le principe de non-intervention. Il s’agit là d’une différence marquée avec la façon dont on interprète généralement le droit international, et cela pourrait tôt ou tard signifier qu’un État qui ne remplirait pas son devoir de protection n’aurait plus le droit d’en appeler de la protection garantie par l’article 2 de la Charte.

Bien que la notion de responsabilité de protéger soit assez nouvelle, voire révolutionnaire, nous avons fondé notre choix sur des principes bien connus, tels que le concept de souveraineté, la responsabilité du Conseil de sécurité de maintenir la paix et la sécurité dans le monde, en vertu de l’article 24 de la Charte de l’ONU, ainsi que les obligations juridiques énoncées dans la déclaration des droits de la personne et celle de la protection de la vie humaine. Toutefois, nous ne pouvions écarter les méthodes que mettent actuellement au point les États, les organismes régionaux et le Conseil de sécurité lui-même.

En tentant de déterminer en quoi consiste le devoir de protection, nous avons relevé trois devoirs précis :

  • Le devoir de prévention, de traiter à la fois les causes profondes et directes d’un conflit intérieur et de toute autre crise d’origine humaine qui fait courir un danger à la population.

  • Le devoir de réaction, de prendre les mesures qui s’imposent lorsque des êtres humains se trouvent dans une situation désespérée. Ces mesures peuvent être coercitives, telles que des sanctions et des poursuites internationales. Dans les cas extrêmes, il s’agirait d’une intervention militaire.

  • Le devoir de reconstruction, de fournir, surtout après une intervention militaire, toute l’aide nécessaire pour le rétablissement, la reconstruction et la réconciliation, en traitant la cause des problèmes que l’intervention visait à résoudre ou à éviter.

Il est évident que la dimension fondamentale du devoir de protection est la prévention. Avant de songer à intervenir, il faut avoir tout fait pour prévenir. Il va sans dire aussi qu’il faut avoir pris toutes les mesures les moins contraignantes et coercitives avant de prendre celles qui le sont le plus.

L’intervention militaire est un dernier recours, une mesure exceptionnelle et extrême pour sauvegarder des vies humaines. Seuls l’existence ou le risque immédiat d’un danger grave et irrémédiable pour des êtres humains peuvent motiver cette décision :

  • pertes de vie ou risques de pertes de vie sur une grande échelle, avec ou sans intention génocidaire manifeste, résultant de mesures prises délibérément par l’État, de sa négligence, de son impuissance ou de son effondrement; ou

  • épuration ethnique ou risque d’épuration ethnique sur une grande échelle, donnant lieu à des exécutions, des expulsions, des actes de terreur ou des viols.

Outre qu’une intervention doit se justifier, il faut respecter certains principes, celui d’une intention bonne et positive par exemple. Les États qui interviennent, quels que soient leurs autres motifs, doivent avoir l’intention de mettre fin à la souffrance humaine ou de la prévenir.

J’ai déjà parlé du principe du dernier recours. L’intervention militaire ne se justifie que lorsqu’on a envisagé toutes les options non militaires et qu’il y a lieu de penser que des mesures moins agressives n’auraient pas produit les résultats attendus.

Ce genre d’opération doit être proportionnel à la situation. Ainsi, l’échelle de l’intervention militaire envisagée, sa durée et son intensité ne doivent pas excéder les moyens minimaux requis pour atteindre l’objectif visé.

Enfin, il faut être relativement certain que les opérations mettront fin aux souffrances ou les préviendront, ce qui justifiait l’intervention, et que leurs conséquences ne seront pas pires que celles de la non-intervention.

Du point de vue politique, la question la plus délicate est de déterminer qui est l’autorité légitime. Les membres de la commission ont été unanimes : le Conseil de sécurité des Nations Unies est l’organisme le plus compétent pour sanctionner toute intervention militaire. Il ne s’agit donc pas de le remplacer mais d’en faire un instrument plus efficace.

Nous avons noté dans notre rapport que toute intervention militaire, sans exception, doit avoir préalablement reçu l’autorisation du Conseil de sécurité. Ceux qui proposent d’intervenir doivent déposer une demande officielle, laisser au Conseil le soin de faire cette proposition ou demander au secrétaire général d’en faire état en vertu de l’article 99 de la Charte de l’ONU.

Une réserviste

Photo du MDN IS2002-2785a par le sergent Frank Hudec

La caporale Indira Thackorie, une réserviste du 2e Régiment de génie de Toronto, remet ses lunettes après un exercice de mise à jour des connais-sances en défense chimique au camp Ziouani, sur le plateau du Golan.

Compte tenu des événements récents, deux autres questions que soulève le rapport méritent d’être abordées :

  1. Dans les cas présumés de pertes massives de vies humaines ou de nettoyage ethnique, le Conseil de sécurité devrait examiner sans délai toute demande d’intervention et vérifier si les faits ou la situation justifient une intervention armée.

  2. Les cinq membres permanents du Conseil de sécurité devraient convenir de ne pas utiliser leur droit de veto lorsque les intérêts de leur nation ne sont pas en jeu et de ne pas s’opposer à une résolution autorisant l’intervention militaire pour protéger des vies humaines qui a l’appui de la majorité.

Le rapport dresse la liste des options qui restent si le Conseil de sécurité rejette une proposition ou n’arrive pas à une décision dans des délais raisonnables, mais je laisse à ceux qui liront ce rapport le soin de juger de cet élément, car l’objet de ma présentation est la dimension militaire de ce genre d’intervention.

La dimension militaire

Le monde actuel est profondément instable, et de nouveaux dangers nous guettent sans aucun doute dans un avenir plus ou moins lointain. Donc, en cas de crise, nos politiciens devront parfois envisager en dernier recours des interventions militaires. Or nos sociétés n’en verront pas toujours l’utilité, car elles ne sont guère conscientes des dangers. Certaines interventions viseront à tenir les risques à distance du territoire national. D’autres, vraisemblablement les plus controversées, chercheront à prévenir la prolifération d’armes de destruction massive ou l’établissement de bases terroristes. Enfin et surtout, d’autres seront destinées à protéger les victimes d’une oppression brutale. Dans le pire des cas, elles auront pour but de prévenir un génocide ou un massacre. On parle alors d’intervention humanitaire, quoique le terme puisse être mal compris.

Les objectifs d’une intervention destinée à protéger des êtres humains diffèrent de ceux d’une guerre traditionnelle, qui caractérise la plupart des interventions. Ils diffèrent aussi de ceux d’une opération traditionnelle de maintien de la paix. Une intervention militaire soulève donc des difficultés opérationnelles inusitées et spécifiques. Elle diffère de la guerre traditionnelle, car elle a pour but de protéger une population et non de vaincre ou d’anéantir un ennemi. Même s’il faut user de toute la force nécessaire (et, dans certains cas, d’une force considérable), l’objectif principal d’une intervention protectrice est toujours d’obtenir rapidement les résultats escomptés en faisant subir le moins de pertes possible à la population civile. Elle doit aussi infliger le moins de dommages possible pour que le pays se rétablisse rapidement et que la population coopère lorsque le conflit aura été réglé. En revanche, en cas de guerre, pour forcer l’ennemi à se rendre, il faut souvent neutraliser ses capacités militaires et industrielles.

Soldat à bord d’un véhicule blindé

Photo du MDN IS2003-2460a par le sergent Frank Hudec

Un soldat du 2e Bataillon, The Royal Canadian Regiment (2 RCR), en poste à bord d’un véhicule blindé léger, au camp canadien à Kaboul.

Lors d’une intervention militaire, où il faut faire ce qui s’impose pour protéger la population, il faut pouvoir et vouloir prendre des mesures beaucoup plus musclées que pour une mission de maintien de la paix traditionnelle, qui consiste essentiellement à s’assurer que le cessez-le-feu et les accords de paix sont respectés et qui se caractérise surtout par le consentement de l’État concerné, la neutralité et l’absence de force militaire ou le non-recours à cette force. En 2000, le Groupe d’études sur les opérations de paix de l’Organisation des Nations Unies s’est livré à un examen approfondi des difficultés opérationnelles que posent les missions militaires de l’ONU. Toutefois, il s’est surtout penché sur le maintien de la paix traditionnel et ses variantes plutôt que sur le recours à la force militaire. Cela s’explique en partie par le fait qu’il n’y a au siège des Nations Unies ni le genre de planification et d’appui logistique ni les moyens de commandement et d’ordonnance nécessaires à une guerre ou à une intervention militaire d’une certaine envergure. Ce rapport confirme que « l’ONU ne livre pas la guerre. Lorsque des actions coercitives ont été nécessaires, elle en a toujours confié l’exécution à des coalitions d’États consentants. »

Un autre facteur opérationnel important est le contexte d’une intervention. Quand il s’agit de protéger des vies humaines, une intervention militaire ne doit être déclenchée, et ne le sera, qu’en dernier recours, quand aucune autre mesure n’aura produit de résultats satisfaisants. Elle s’inscrira inévitablement dans une stratégie politique visant à persuader l’État concerné de coopérer avec la communauté internationale. Elle n’aura donc lieu que si on a tout fait au préalable pour éviter le recours à la force. Certaines mesures préventives peuvent inclure le recours à la force mais jamais dans un État qui n’a pas autorisé des forces étrangères à stationner temporairement sur son territoire.

Dans cette catégorie figure le « déploiement préventif », qui consiste à déployer des troupes dans une zone où un conflit risque d’éclater, avec le consentement du ou des gouvernements concernés, principalement pour empêcher la détérioration d’une situation et l’éclatement d’un conflit armé. La Force de déploiement préventif des Nations Unies en est un parfait exemple. Déployée en Macédoine en 1992 et rappelée intempestivement en 1999, elle a connu des problèmes opérationnels essentiellement identiques à ceux que posent les opérations habi-tuelles de maintien de la paix de l’ONU.

Dans la deuxième catégorie d’opérations préventives figurent des démonstrations de force pour appuyer les démarches diplomatiques ou pour vérifier ou assurer l’application de mesures non militaires, telles que les sanctions ou les embargos, y compris celles qui sont prises en cas de crise humanitaire. Ces opérations préventives peuvent servir de coupe-feu en empêchant, par exemple, qu’un conflit dans un pays voisin ne se propage au-delà des frontières. Elles peuvent aussi anticiper les conflits et en même temps fournir un moyen de riposte rapide s’il y en a un. Étant donné que la prévention peut se solder par un échec, une force de ce genre doit être équipée et déployée de manière à pouvoir devenir facilement une force d’intervention.

Dire que la réussite d’une intervention dépend de l’attention portée à la planification est une lapalissade. Néanmoins, la planification est une tâche complexe, à multiples facettes, qui comporte de nombreux obstacles. Il faut notamment fonder une coalition politique solide et s’entendre sur les objectifs. Par exemple, il faut déterminer quel sera l’état final, se donner un mandat clair, élaborer un plan opérationnel commun et mobiliser les ressources nécessaires. La planification militaire doit tenir compte du fait que l’intervention n’est qu’une phase d’une démarche politique.

L’intervention peut, je le répète, être précédée de mesures militaires : sanctions, embargos, déploiements préventifs, zones d’interdiction aérienne, etc. Elle sera probablement suivie d’opérations postérieures au conflit, généralement du déploiement de forces de maintien de la paix, souvent sur une période prolongée. Il faut donc envisager une gestion de crise permanente. C’est pourquoi une intervention militaire doit être conçue pour assurer une transition sans heurt entre les opérations qui la précèdent et celles qui la suivent.

Jusqu’à présent, la majorité des interventions ont été effectuées par une coalition internationale, et il en sera probablement de même à l’avenir. La cohésion politique et militaire d’une coalition est déterminante pour la réussite des opérations; plus d’une intervention a souffert de la fragilité d’une coalition. Certaines déficiences militaires durables sont inévitables lors des opérations d’une coalition, mais elles sont partiellement compensées par l’influence politique qu’exerce une coalition par rapport à celle d’un seul pays. Toutefois, cette union, qui fait la force d’une coalition, est aussi son talon d’Achille, et certains ont déjà essayé d’en tirer parti.

Quand la coalition est faible et ne parvient pas à asseoir son autorité ou à sécuriser la région, il a parfois fallu mener des missions parallèles pour imposer l’ordre en plein milieu du déroulement des opérations. Souvenons-nous, par exemple, de l’arrivée de la Force opérationnelle unifiée lors de la première opération de l’ONU en Somalie; de la mise en place par l’OTAN d’une capacité d’intervention rapide et de bombardement au sein de la force de protection de l’ONU dans l’ancienne Yougoslavie; et, plus récemment, de la présence de l’armée britannique en Sierra Leone.

Une coalition forte s’appuie sur une résolution politique collective, qu’elle doit ensuite maintenir, et sur une position militaire commune. En matière de coercition notamment, il faut tenir compte de la politique de chacun des États participants et de l’influence des médias. L’intervention de l’OTAN au Kosovo a montré les effets profondément délétères que peut avoir sur le rythme et l’intensité des opérations le recours au plus petit dénominateur commun politique des États membres. Par ailleurs, dans une guerre de coalisés, les diverses législations nationales font peser d’autres contraintes sur la conduite des opérations et sur les décisions politiques.

En outre, les opérations d’une coalition comportent le risque que les différentes forces militaires agissent seules et sans se consulter. Dans ce cas, l’échec est presque inévitable. Ce risque est désormais plus élevé qu’à l’époque de l’opération du Kosovo. La question du déploiement et du retrait des troupes terrestres était alors une décision concertée; à l’heure actuelle, elle pourrait être une manifestation du fossé qui sépare les pays membres de l’OTAN sur le plan conceptuel comme sur celui des capacités.

La première chose à faire, et la plus importante selon moi, pour surmonter ces différences ou du moins pour les atténuer est de s’entendre sur les objectifs de l’intervention. L’idéal serait de coordonner le processus de prise de décision, la formulation du mandat et la répartition des structures et des moyens qui seront utilisés. Or il faut généralement beaucoup de temps et d’efforts pour harmoniser à chaque étape les points de vue et les intérêts divergents des États. De plus, pour réussir, un regroupement multilatéral doit avoir atteint un consensus. Lors des délibérations multilatérales qui sont immanquablement évasives, au lieu d’être explicites, et qui avancent par petites étapes, les limites de l’intervention peuvent demeurer suffisamment floues pour que les intervenants autorisent une action. Il serait vain d’espérer surmonter ces handicaps, mais il serait bon d’éviter l’imprécision et de s’exprimer clairement.

Cela s’applique tout particulièrement à l’état final, qui dicte la « stratégie du retrait ». Certains insisteront pour régler d’abord les problèmes sous-jacents, tandis que d’autres voudront que le retrait soit effectué le plus tôt possible. Il n’est jamais facile de prévoir les conséquences ultimes d’une intervention. Il faut s’attendre à des difficultés inattendues et à des résultats qui seront presque toujours différents de ceux qu’on avait escomptés. Par ailleurs, beaucoup d’opérations militaires ont d’abord un objectif relativement simple et clair, qu’il faut ensuite réviser en fonction des paramètres militaires, politiques et situationnels que constituent le changement des circonstances opérationnelles, de nouvelles ententes ou de nouveaux accords de paix. Ces « changements d’orientation » sont la règle et non l’exception. Cette incertitude amène certains pays et leurs forces armées à baser leur stratégie de retrait sur une date précise.

Une opération de protection doit avoir avant tout un mandat clair et exempt de toute ambiguïté. Que l’état final d’une intervention soit bien défini ou non, la planification politique doit englober tous les moyens requis pour y parvenir, sur le plan conceptuel comme sur celui des ressources. Si tel n’est pas le cas dès le départ, il sera difficile de trouver la volonté politique de poursuivre l’intervention jusqu’à la victoire finale.

Le mandat devrait permettre au commandant des opérations de savoir exactement quelles sont sa mission et ses fonctions et de proposer un concept opérationnel promettant une victoire rapide, ce qui est primordial dans une opération destinée à protéger des êtres humains. Le commandant sera alors en mesure de déterminer l’importance et la composition de l’effectif, de formuler les règles d’engagement qui s’imposent et de demander l’autorisation politique et l’allocation de ressources suffisantes. Le mandat devrait donc définir en termes clairs les objectifs de chaque étape de l’intervention et stipuler clairement que l’état final souhaité est le rétablissement d’un gouvernement stable et de la primauté du droit.

Il faut rappeler que même les meilleurs plans échouent si des ressources insuffisantes sont affectées aux opérations. L’importance des ressources octroyées est une indication claire des intentions et de la détermination de tous les intéressés et pourrait donc être le moyen ultime d’éviter un conflit armé. La partie adverse peut également en déduire que les forces intervenantes sont prêtes au combat, quelle que soit son intensité.

En ce qui concerne la conduite des opérations, je commencerai par la question du commandement et du contrôle. On sait que la clarté et la précision des communications et des chaînes de commandement ainsi que la cohésion du commandement sont des facteurs essentiels. Les opérations seront plus efficaces s’il y a une chaîne de commandement unique et intégrée et si les nations font tout pour que leur contingent soit sous les ordres du commandant qu’elles ont nommé pour diriger l’intervention. Cependant, vu la divergence des intérêts nationaux et les différences juridiques dues à la diversité des législations nationales, il ne sera jamais possible de donner l’autorité absolue au responsable de la conduite des opérations. Il en découlera certaines restrictions à l’application de la force létale. Cela dit, dans une telle opération, moins les pays membres émettront des réserves sur l’emploi de leur contingent, plus le commandant aura de marge de manœuvre pour agir de manière décisive.

Cela m’amène au contrôle politique. Une telle opération doit obligatoirement être soumise à un contrôle politique strict, mais cela ne signifie pas que les instances politiques doivent microgérer les opérations militaires. Les dirigeants politiques doivent fixer des objectifs clairs à chaque phase, selon des paramètres opérationnels précis. Les commandants doivent poursuivre ces objectifs puis demander conseil une fois qu’ils les ont atteints ou quand surviennent des difficultés importantes.

Soldat avec enfants

Photo du MDN IS2004-2094a par le sergent Frank Hudec

Des troupes canadiennes canadiens sont déployées en Afghanistan dans le cadre de l’opération Athena, la participation du Canada à la Force internationale d’assistance à la sécurité à Kaboul.

Le concours des autorités politiques est peut-être le plus utile pour les rapports entre civils et militaires. Les forces d’intervention, les instances civiles locales et extérieures et les organismes humanitaires travailleront sans doute parallèlement pour fournir aide et protection à la population en danger. Faute d’avoir trouvé une formule magique pour la coordination et la collaboration entre les forces militaires, les instances politiques civiles et les organismes humanitaires, on en est souvent réduit à tenter de limiter les « guerres de territoire ».

Une grande partie de ce qui précède figurera dans les règles d’engagement codifiées pour chaque opération. Ces règles sont capitales pour l’intervention et pour la protection de la population. Elles guident l’application de la force létale par les soldats dans la zone d’intervention. Elles doivent concorder avec le concept opérationnel et convenir au type d’action militaire envisagé. Il est évident que le recours à une force minime aux fins de légitime défense, qui caractérise les missions de maintien de la paix traditionnelles, ne suffira pas. Pour arrêter des criminels (qu’ils soient appréhendés « dans la rue » ou accusés de crimes de guerre), mettre fin aux abus et prévenir des meurtres et des vols, des règles d’engagement claires et musclées s’imposent. Si elles sont précises, cela peut éviter aux membres d’une coalition de devoir publier des clarifications, ce qui freine parfois énormément le progrès des opérations multinationales.

Les règles d’engagement doivent aussi tenir compte du principe de proportionnalité. Dans le présent contexte, cela ne devrait pas exclure la possibilité d’intensifier les opérations si c’est nécessaire. Cependant, selon ce principe, il faut limiter le recours à la puissance destructrice des armes modernes lorsque cela est possible. Ce principe ne devrait pas non plus avoir pour effet de paralyser les forces militaires sur le terrain ni de les forcer à se contenter de réagir en leur ôtant toute possibilité de prendre l’initiative quand c’est nécessaire.

En matière d’interventions militaires destinées à protéger la vie humaine, les règles d’engagement doivent respecter strictement le droit international en général et le droit humanitaire international en particulier. Elles doivent stipuler que l’usage de certains types d’armes, surtout celles qui font l’objet d’un interdit dans le cadre d’accords internationaux, est prohibé.

Le général Naumann

Bibliothèque de l’OTAN

Le plus difficile pour les militaires est probablement de concilier les principes de la guerre et les opérations de protection de la vie humaine. Le meilleur moyen de remporter rapidement la victoire est de surprendre l’adversaire, d’appliquer une force écrasante et de concentrer tous les moyens militaires. Or, lors d’une intervention destinée à protéger des vies humaines, il sera pratiquement impossible de compter sur la confidentialité et l’effet de surprise ou d’avoir recours à toute la force destructrice de l’armement moderne. Avant de recourir à la force, il faut peser les avantages de l’effet de surprise sur le plan stratégique et les avantages et la nécessité de persuader l’État concerné de se conformer aux exigences. Par ailleurs, les sociétés démocratiques sensibles aux droits de la personne et à la primauté du droit ne toléreront pas longtemps le recours constant à une force militaire écrasante.

Les planificateurs militaires voudront peut-être compenser la perte de l’effet de surprise stratégique par la concentration de la puissance militaire, mais les circonstances politiques et la situation sur le terrain pourraient ne pas le permettre. La nécessité d’amener la population civile à coopérer, dès que l’on aura atteint le premier objectif en ayant mis fin au massacre ou au nettoyage ethnique, sera un facteur crucial pour l’intensité des opérations. Cela signifie avant tout qu’aucune action militaire ne doit avoir pour effet de susciter une haine profonde envers les nations intervenantes. Il est probablement impossible de s’attirer la sympathie de ceux dont le pays est attaqué, mais la planification doit être telle que toutes les portes ne resteront pas closes après la fin du conflit armé. Cela signifie que l’on doit s’imposer des limites et démontrer, par la modération, qu’il ne s’agit pas d’une guerre pour vaincre l’État mais pour protéger la population de cet État contre le harcèlement, la persécution ou la mort. Cela signifie également que l’on doit accepter d’augmenter peu à peu l’intensité des opérations et que les phases d’une opération et le choix des cibles doivent être graduels. Sur le plan politique, une telle démarche pourrait être nécessaire pour assurer l’unité de la coalition. Cela contrevient évidemment aux principes de la guerre qu’on enseigne dans les académies militaires, mais la présente discussion porte sur des opérations dans un contexte autre que celui de la guerre.

Les opérations militaires ne peuvent jamais se dérouler sans perte dans les deux camps. Les politiciens qui décident de recourir à la force doivent en être conscients et avertir leurs compatriotes. Les soldats, les marins et les aviateurs qui conseillent les politiciens ont le devoir de leur expliquer très clairement que la guerre sans mort est et restera une illusion. Ils doivent aussi faire savoir aux instances politiques que la protection des forces d’intervention ne devrait jamais devenir l’objectif principal de l’opération.

Un autre sujet qui mérite réflexion est celui des forces armées et des médias. L’omniprésence des médias et la couverture presque en temps réel des opérations mondiales exposent aux critiques du monde entier toute puissance qui emploie une force excessive. Hormis dans les cas de légitime défense, le recours à une telle puissance amènera la population à contester les opérations; or son appui est d’autant plus nécessaire que le « citoyen moyen » ne comprend pas pourquoi son pays a dû intervenir. Les communications modernes et les médias influent sur le déroulement des opérations, car le public peut désormais savoir quels sont les effets de l’intervention sur la population civile. Il sera plus enclin à approuver le déroulement des opérations si l’emploi de la force létale est, sinon entièrement approuvé, du moins toléré par la majorité de la population des pays membres de la coalition. C’est pourquoi les plans stratégiques d’une opération de protection devraient comporter une section relativement détaillée aux fins d’information publique. Cela est essentiel non seulement pour que le public demeure partisan de l’intervention mais aussi pour la cohésion de la coalition. Pour mettre au point une telle stratégie, il faudra, ce qui n’est pas aisé, concilier le besoin de fournir des renseignements précis, complets et ponctuels et les impératifs de la sécurité opérationnelle.

Lors de telles opérations, il se pourrait que la solution la plus facile soit de plus en plus de forcer l’adversaire à se rendre et qu’il soit plus difficile de « s’attirer la sympathie » de la population que l’on était censé sauver ou libérer que de livrer des combats.

À la suite d’une intervention, la mission d’une force militaire consiste à rétablir la sécurité nécessaire à la stabilité du gouvernement et à la primauté du droit. Par ailleurs, les militaires devront peut-être participer à la reconstruction dans des régions trop dangereuses pour les civils. Au cours de ces opérations, du moins au début, ils devront de plus en plus assumer des fonctions qui, dans une situation normale, seraient celles de la police. Ils doivent également être prêts à faire respecter la loi et, le cas échéant, à défendre le pays qu’ils ont envahi.

De telles tâches sont généralement plus complexes et plus multiples que les opérations de combat. En outre, la chaîne de commandement deviendra de plus en plus diffuse à un moment où il sera plus important que jamais d’avoir des rôles clairement définis et de transférer les responsabilités aux instances civiles dès la fin des hostilités. Il faudra peut-être que le commandant militaire détienne brièvement l’autorité administrative après la fin des hostilités, mais la passation des pouvoirs devrait se faire dans les plus brefs délais. La dimension psychologique joue ici encore un rôle important. Les intervenants doivent faire connaître sans ambiguïté leur intention d’achever leur mission et de demeurer fidèles à leur engagement jusqu’à ce que la stabilité soit assurée.

L’expérience montre que, si les problèmes de sécurité intérieure ne sont pas résolus rapidement, les « vieilles » habitudes et structures sociales ressurgiront et nuiront à l’établissement d’une paix durable après le conflit. Les répercussions immédiates d’une guerre civile sont le crime organisé, les actes de vengeance, la prolifération des armes, le pillage et le vol. Les agents de la police civile de l’ONU, déployés aux côtés des troupes de maintien de la paix pour faciliter le relèvement des organismes chargés de l’application de la loi, n’ont pas reçu les moyens voulus pour maintenir l’ordre dans un environnement qui « ne relève ni de la criminalité ni de la guerre ». Les forces militaires demeurent la seule solution viable.

En résumé, le devoir de protection signifie que les opérations destinées à protéger des vies humaines différeront des opérations de guerre telles qu’on les concevait jusqu’ici et des opérations de maintien de la paix de l’ONU. En 2001, notre commission a recommandé que les principes énoncés dans son rapport figurent dans une « doctrine des opérations de protection de la vie humaine ». Je suis toujours convaincu du bien-fondé de cette suggestion.

Finalement, il ne faut pas négliger d’examiner brièvement ce que la notion d’intervention de protection signifierait pour l’OTAN et pour les forces armées des pays membres de cette organisation.

Tout d’abord, je ne suis pas d’accord avec ceux qui clament haut et fort que l’OTAN s’est remise des désastres de 2003, et cela, pour deux raisons. D’abord, il y a encore beaucoup d’Américains, peut-être trop, qui pensent que cette organisation devrait servir de « boîte à outils » d’où son principal membre pourrait tirer les alliés de son choix pour former des « coalitions d’États consentants ». À cet effet, certains de nos alliés américains prônent la création de créneaux de capacités, tandis que d’autres sont en faveur d’une répartition des tâches selon laquelle les États-Unis combattraient, tandis que les alliés se chargeraient des opérations de soutien et de la construction de nations. Ensuite, quoique l’OTAN ait décidé de relever les défis du XXIe siècle et d’intervenir où elle devra le faire, à l’intérieur comme à l’extérieur de la zone du traité, elle n’a pas fait grand-chose pour se doter des moyens dont fait état la Cellule de coordination du Partenariat. La Force de réaction de l’OTAN a été constituée, c’est vrai, mais il reste à voir si elle atteindra sa capacité opérationnelle totale en 2006.

À l’instar de l’ONU et de l’Union européenne, l’OTAN semble donc handicapée, à une époque où se posent des problèmes inouïs. Or, vu la situation stratégique, le monde actuel ne tolère pas les organismes handicapés. Les organismes doivent désormais être capables de prendre des mesures préventives ou de lancer des actions militaires préventives mais aussi d’intervenir pour protéger. Cette constatation pessimiste est principalement basée sur le fait que les États ont perdu leur monopole sur l’emploi de la force, tandis que des êtres et des groupes résolus, qualifiés d’acteurs non étatiques, peuvent se procurer des armes pouvant infliger des dommages énormes et parfois irréversibles à toute une société. En outre, les États délinquants et les acteurs non étatiques, qu’ils soient des terroristes, des criminels ou des agents qui ont saisi les rennes d’un État défaillant, peuvent avoir accès à des armes de destruction massive ou avoir les moyens de livrer une cyberguerre. Par ailleurs, on constate apparemment une hausse de la prolifération de la technologie des missiles et des armes de destruction massive.

L’apparition d’acteurs non étatiques, des armes de destruction massive et de la cyberguerre a modifié de façon spectaculaire la situation internationale et prouve que le droit international, notamment les dispositions de la Charte de l’ONU, ne concorde plus du tout avec la réalité. Il en va de même pour l’ancienne démarcation entre l’imposition et le maintien de la paix. La situation mondiale montre également qu’aucun pays ne devrait se concentrer uniquement sur l’une ou l’autre de ces méthodes. La notion de gestion de crise permanente, dont j’ai parlé, dément la validité d’une telle démarche, comme d’ailleurs la nécessité de comprendre ce que doit faire une force quand elle est chargée de protéger ou de maintenir la paix.

Une enfant

Photo du MDN VK2003-0104-08 par le caporal-chef Roxanne Clowe

Des soldats de l’Élément de soutien national ont donné un ourson « jumeau » à une élève de l’école Sestanovac, à Velika Kladusa, en Bosnie-Herzégovine.

Si les politiciens décident de recourir à la force militaire, à l’échelle du bataillon cela se traduira la plupart du temps par un combat. La différenciation que j’ai faite entre les interventions de protection ne sera pas aussi marquée à l’échelle des unités qu’à celle des états-majors et des ministères. De nos jours, le combat ira de l’engagement à distance de la cyberguerre au corps à corps avec des guerriers tribaux, de la neutralisation et de la destruction du matériel et de l’infrastructure à la mort d’êtres humains par combat au contact.

Personne ne doute que le combat sera déterminant dans les opérations d’intervention, que je préférerais appeler opérations d’exécution, mais peu comprennent que les interventions se transformeront plus ou moins aisément en opérations de stabilisation après le conflit. L’imposition de la paix est la dimension « dure » d’une succession d’opérations militaires qui commencent par une tentative de prévention d’un conflit armé. Ces opérations atteignent leur paroxysme durant l’imposition de la paix, et leur intensité varie pendant la phase suivant la fin du conflit, jusqu’au moment où les forces locales ou des forces de police mandatées par l’ONU sont prêtes à prendre la relève. Il faut noter que cette succession d’opérations est caractéristique de la gestion de crise. Les nations désireuses de participer pleinement doivent pouvoir couvrir toute la gamme des opérations. Celles qui n’en seront pas capables auront une faible influence sur la décision d’intervenir. Par conséquent, la formule selon laquelle les États-Unis se battent, l’ONU ravitaille et l’Union européenne paye la note, ou tout autre arrangement de ce genre, ne conviendra certainement pas à une nation qui souhaite être un acteur à part entière. En outre, compte tenu des dangers auxquels seront confrontées les nations, l’imposition ou le maintien de la paix ne sont pas des solutions en soi mais des composantes de la gestion de crise permanente et de la prévention des conflits. Au reste, l’expérience montre que les troupes formées pour le combat peuvent s’adapter sans grande difficulté au maintien de la paix.

En conclusion, je dirais que tous les intervenants doivent parfaire leurs compétences opérationnelles pour mener à bien des opérations de protection. En fin de compte, ils doivent convaincre ceux qu’ils veulent protéger qu’ils sont là pour les aider. Cela aura une incidence sur les règles d’engagement, la planification et, dans une certaine mesure, l’exécution des opérations, mais ne modifiera guère les méthodes de combat d’un bataillon ou d’un escadron. D’ailleurs, il ne faut jamais oublier que, pour l’emporter, les forces d’intervention comme celles de maintien de la paix doivent toujours être capables de prendre des mesures plus intensives. Cela signifie que, pour affronter les difficultés à venir, les nations ont intérêt à procurer à leurs forces armées le matériel et la formation voulus pour participer à des opérations de haute intensité au sein d’un réseau opérationnel. C’est le moyen d’exercer une influence politique à Washington et dans une organisation telle que l’OTAN, et cela amènera l’OTAN à acquérir une certaine interopérabilité, qui demeure la meilleure option dans toute gestion de crise où les intérêts communs des nations nord-américaines et européennes sont menacés.

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