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Questions navales

Bateau

Photo du MDN

Le NCSM Kingston, un navire de défense côtière.

L’inclusion de l’application de la Loi dans le mandat de la marine : une voie royale ou sans issue?

par le capitaine de vaisseau Laurence M. Hickey

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Introduction

En 1995, quelques jours après la saisie du bateau de pêche Estai dans le Grand Banc, le Toronto Sun publiait à la une la photo d’un chalutier espagnol prise en gros plan à partir d’un périscope. Ce que l’on a appelé « la crise du turbot » portait la question de la pêche et de la souveraineté à l’attention des Canadiens. En outre, la nouvelle de l’utilisation aussi inhabituelle d’un sous-marin faisait comprendre pour la première fois à beaucoup de Canadiens que la marine de leur pays participe activement à l’application des lois nationales et internationales dans les eaux canadiennes.

Quoique la marine canadienne ait toujours été active dans les affaires nationales, les raisons ne manquent pas de lui faire jouer un plus grand rôle dans la sécurité et la défense de la souveraineté du pays en lui donnant plus de pouvoirs pour faire respecter la loi. Le présent article vise à expliquer pourquoi il est judicieux et nécessaire de donner un plus grand rôle à la marine. La marine maintient une présence importante dans les zones maritimes canadiennes et devrait être habilitée à y faire respecter la loi. Cela ne signifie pas qu’elle doit renoncer à son rôle principal, qui est de se préparer au combat en mer, pour se concentrer sur des tâches de garde côtière. Cela suppose seulement que, tout en exerçant sa fonction fondamentale, elle pourrait prendre des mesures si elle détectait des infractions. Étant donné les compressions budgétaires des dix dernières années, d’autres ministères comptent de plus en plus sur elle. Par ailleurs, il faut se demander pourquoi d’aucuns jugent que l’application de la loi n’est pas du ressort des forces armées et remettre en question ces prises de position. Enfin, le présent article proposera un modèle simple pour ce nouveau rôle de la marine. Cependant, il faut d’abord examiner le rôle qu’elle joue actuellement en matière d’application de la loi.

La marine et l’application de la loi en mer

Au cours des dernières années, tous les ministères et organismes fédéraux ont subi les effets des compressions budgétaires. Depuis le 11 septembre 2001, des pressions considérables pèsent sur Pêches et Océans Canada et sur la Garde côtière canadienne pour qu’ils mènent davantage de patrouilles en dépit d’une flotte vieillissante. En 2004, le sénateur Colin Kenny a déploré que la Garde côtière, la marine et, par extension, la Gendarmerie royale ne défendent pas les côtes du Canada « de quelque manière valable que ce soit1 ». Bien que cette assertion soit sans doute exagérée, il est vrai qu’aucun ministère ou organisme gouvernemental ne peut à lui seul assurer la sécurité ou la souve- raineté du pays. L’aide que peut fournir la marine, seule ou avec d’autres ministères, pourrait donc améliorer considérablement la capacité du Canada de défendre sa souveraineté.

Actuellement, la marine contribue à l’application de la loi nationale en maintenant une surveillance générale et une capacité de vigilance, en apportant régulièrement son concours aux ministères chargés de faire appliquer la loi et en étant préparée à utiliser la coercition en cas de crise. Au cours des dix dernières années, ses navires ont passé chaque année entre 150 et 250 jours en mer, au large de la côte atlantique. Certains navires étaient déployés à l’étranger, mais la majorité se trouvait dans la zone économique exclusive du Canada. Si les journées en mer étaient surtout consacrées à l’entraînement, les eaux étaient tout de même bien surveillées, et la marine fournissait une présence de l’État dans les atterrages maritimes du pays2. Au cours des dernières années, le nombre de journées en mer a diminué en raison de la réduction de la flotte et des constantes restrictions budgétaires.

Outre sa présence en mer, la marine participe déjà activement à l’application des lois sur la pêche en vertu d’un protocole d’entente entre la Défense nationale et Pêches et Océans Canada. Ce protocole définit les termes et les modalités du soutien fourni par la marine et la force aérienne et fixe le nombre de jours en mer (figure 1) et le nombre d’heures de vol consacrés à la surveillance et à l’application des lois sur la pêche. Les navires et les aéronefs de patrouille maritime transportant des agents de Pêches et Océans Canada exercent une surveillance dans les zones côtières et au large des côtes. Ils servent essentiellement à transporter sur les lieux de pêche les agents de Pêches et Océans Canada chargés de surveiller, d’inspecter et, le cas échéant, d’arrêter les personnes qui enfreignent les lois nationales ou internationales.

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Figure 1 – Nombre de jours de patrouille des pêches dans l’Atlantique. (Personnel des forces navales de l’Atlantique, 2004)

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Figure 2 – Arraisonnement par des agents de Pêches et Océans Canada qui étaient à bord de navires militaires dans l’Atlantique. (Pêches et Océans Canada, 2002)

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Figure 3 – Pourcentage des arraisonnements faits à la demande des agents de Pêches et Océans Canada par la marine militaire par rapport à tous les arraisonnements dans la région de Terreneuve. (Pêches et Océans Canada, 2002)

Depuis plusieurs années, surtout depuis la réduction de sa flotte hauturière, Pêches et Océans Canada dépend de plus en plus du soutien de la marine. Quoique le nombre d’arraisonnements effectués par ses agents à bord de navires militaires demeure relativement constant (figure 2), le pourcentage d’arraisonnements faits à la demande de ces agents est à la hausse (figure 3).

La marine a longtemps concentré ses patrouilles de pêche dans la région du Grand Banc, si bien que sa présence présentait des caractéristiques précises. La figure 4 montre la concentration des patrouilles dans la queue du Grand Banc et une présence accrue entre Halifax et St. John’s3. La concentration des patrouilles dans la queue du Grand Banc s’expliquait en grande partie par la pléthore de navires étrangers fréquentant cette zone, où la pêche est particulièrement abondante; par la suite, dans les années 1990, elle était due au fait qu’il fallait faire respecter le moratoire imposé en raison de la diminution des stocks de poissons de fond. Comme l’illustre la figure 5, les patrouilles se sont progressivement éloignées de la queue du Grand Banc, où, en 1999, on n’avait le droit de pêcher qu’une petite quantité de poissons; elles ont plutôt concentré leurs efforts sur le Bonnet Flamand, où des espèces comme les crevettes étaient et sont encore commercialement exploitables. La figure 6 montre le territoire couvert et, par extension, la présence des aéronefs militaires de patrouille maritime pendant une période régulière de 30 jours.

Comme le prouvent les figures précédentes, la marine participe pleinement à la protection de la sécurité et de la souveraineté du Canada. Alors que le nombre de patrouilles des autres ministères diminue, la marine continue de maintenir une présence importante dans les zones maritimes du pays. Comme elle se rend assez fréquemment dans les zones où la pêche et la circulation sont intenses et comme elle est équipée de capteurs très performants, elle est bien placée pour détecter les infractions aux lois nationales et internationales. Cependant, actuellement, un navire militaire ne peut guère intervenir, à moins d’avoir à son bord un agent d’un autre ministère; il peut seulement signaler l’incident à l’autorité concernée et attendre que celle-ci prenne des mesures. Pourquoi le Canada éprouve-t-il autant de réticence à passer à l’étape suivante, comme l’ont fait bien d’autres pays? Pourquoi ne demande-t-il pas à sa marine de jouer un rôle majeur pour faire respecter les lois fédérales dans toutes ses zones maritimes au lieu de lui confier simplement un rôle de soutien?

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Figure 4 – Patrouilles d’application de la loi sur les pêches par des navires militaires: 1980 – 1996. (Bibliothèque et Archives Canada, données établies à partir des livres de bord de 59 navires)

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Figure 5 – Patrouilles d’application de la loi sur les pêches par des navires militaires : 1999 – 2000. (Données établies à partir de 13 missions)

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Figure 6 – Patrouilles d’application de la loi sur les pêche par des avions de patrouille maritime CP-140 Aurora du15 janvier au 15 février 2004. (Données établies à partir de 18 missions)

La réticence à utiliser les forces armées pour faire respecter les lois nationales

Il n’y a pas de réponse simple à cette question, mais l’examen de questions connexes peut fournir une explication. L’idée que le public se fait de l’armée de terre et le malaise général qui s’installe lorsque cette armée est appelée à faire respecter la loi ont influencé la perception de la fonction policière de la marine. Apparemment, et c’est là le nœud du problème, en matière d’opérations nationales : les Canadiens ne font pas la distinction entre l’armée de terre et la marine. En outre, certains se demandent même si l’application de la loi est une fonction légitime pour les forces canadiennes. D’autres allèguent que les tâches policières ne sont pas un rôle traditionnel de la marine, qu’elles font baisser la qualité d’une force maritime et qu’elles minent sa capacité de combattre. Après réflexion, il devient évident que, contrairement à ce qu’on aurait d’abord cru, de telles préoccupations ne constituent pas un obstacle difficilement surmontable.

L’armée de terre et l’application de la loi

En tant qu’instruments du pouvoir national, la plupart des forces armées occidentales ont été conçues pour faire appliquer les politiques de l’État à l’étranger, mais l’État peut aussi les employer à l’intérieur, dans certaines situations où il peut tirer un excellent parti de leurs compétences. Dans la pratique, sur le plan de la politique intérieure, les gouvernements démocratiques limitent l’utilisation de leurs forces armées, généralement pour éviter les retombées politiques et maintenir la légitimité de leur autorité démo-cratique. Le Canada ne fait pas exception : il a hérité du patrimoine juridique britannique, qui a été transmis à l’Amérique du Nord britannique avant la Confédération.

Si le Canada s’est toujours montré, en apparence, peu désireux de faire appliquer la loi par l’armée de terre, c’est, dit-on, à cause de vieux préjugés liés à une mauvaise utilisation de l’armée par le passé. Le Bill of Rights de 1688 constitue le point de départ de l’analyse des rapports entre les civils et les militaires dans les îles britanniques et, par extension, dans le Dominion du Canada. Cette loi plaçait l’armée sous le contrôle du Parlement et limitait son emploi par la Couronne4; cependant, fait notable, elle ne mentionnait pas la marine, qui était pourtant un outil puissant durant cette période où l’État bâtissait un empire. De toute évidence, à l’époque, on ne jugeait pas que la marine menaçait la structure politique intérieure. Après le Bill of Rights, il y a eu une série de lois prévoyant des pouvoirs et du financement pour permettre aux forces armées de mener des opérations sur le territoire.

Pendant plus de deux siècles, l’armée de terre a continué de jouer un rôle important dans l’application des politiques intérieures, en partie parce qu’elle constituait le seul groupe organisé auquel le gouvernement pouvait faire appel à des fins coercitives. Ainsi, bien après le début du XIXe siècle, on demandait souvent à des militaires de maintenir l’ordre public, bien que cela ait pu porter atteinte aux libertés civiles. Au fil des ans, des personnalités marquantes se sont mises à contester les moyens employés pour maintenir l’ordre et l’opportunité d’utiliser l’armée à ces fins. Cette attitude a plus ou moins coïncidé avec la promulgation du Metropolitan Police Act de 1829 et la création d’un embryon de forces policières en Grande-Bretagne.

Le Canada a hérité des attitudes britanniques à l’égard de l’utilisation de l’armée sur le territoire national. Avant la Seconde Guerre mondiale, le pays a fait appel à l’armée pour réprimer des désordres, maintenir le bon déroulement des élections et mater des soulèvements comme la rébellion de Riel, en 1885. Certains soutiennent que le mauvais souvenir de ces mesures perdure et que, par conséquent, les Canadiens n’apprécient pas le recours à l’armée pour réprimer les désordres civils. Il est toutefois difficile de déterminer avec exactitude quel est le sentiment populaire à cet égard. Depuis 1945, le Canada n’a eu recours à ses forces militaires dans leur forme la plus interventionniste qu’à quatre reprises5. Dans le cas du Front de libération du Québec en 1970 et de la crise d’Oka en 1990, on a louangé le calme et la discipline dont les forces armées ont fait preuve en gérant la situation et en empêchant qu’elle ne s’aggrave6. S’il est vrai que les Canadiens n’aiment toujours pas que leurs forces armées soient chargées de faire appliquer la loi, il est difficile d’expliquer pourquoi on a demandé le concours des militaires lors d’événements politiques importants, comme les conférences du G8 à Kananaskis et à Halifax ou comme le Sommet des Amériques à Québec.

La légitimité des forces canadiennes en matière d’application de la loi

Contrairement à ce que souhaitent peut-être beaucoup de gens, l’application de la loi fait partie des fonctions légitimes des forces canadiennes. Le Parlement a clairement indiqué qu’il accepte que les forces armées jouent ce rôle et qu’il s’attend à ce qu’elles le remplissent dans certaines circonstances. Le fondement légal de ce rôle est inscrit dans la Loi sur la défense nationale, qui codifie les principes de contrôle des forces armées et établit le cadre juridique du soutien que les forces armées peuvent fournir aux provinces et aux ministères fédéraux pour maintenir l’ordre public.

En ce qui concerne l’application de la loi, le Parlement s’attend à ce que les forces armées jouent deux rôles principaux. Premièrement, les forces canadiennes doivent pouvoir fournir un large éventail de services qu’il y ait crise ou non. En vertu de la Loi sur la défense nationale, le Parlement donne au ministre de la Défense nationale ou au gouverneur en conseil le pouvoir d’autoriser les forces armées à « accomplir des tâches de service public », y compris « fournir une assistance [...] aux organismes fédéraux chargés de l’application de la loi ». Cette fonction prend généralement la forme d’une aide humanitaire, entre autres : la recherche et le sauvetage au sol; l’aide en cas de désastres comme les inondations, les incendies et les urgences environnementales; la recherche de personnes disparues; les vols de secours. La clause sur l’assistance en matière d’application de la loi englobe aussi ce qu’on appelle l’assistance aux organismes de maintien de l’ordre. Dans cette catégorie, le soutien fourni par les forces armées comprend toute la gamme des services, allant de services anodins, comme le prêt de champs de tir ou de terrains d’entraînement pour les forces policières jusqu’à la gestion de situations où l’ordre public est ou pourrait être menacé ou encore la gestion de situations où l’appui du personnel et de l’équipement des forces armées est nécessaire. La Loi sur la défense nationale précise aussi les modalités du soutien fourni par les forces armées aux pénitenciers fédéraux en cas d’émeutes dans ces établissements et, on l’a vu, elle autorise aussi des protocoles d’entente avec Pêches et Océans Canada, la Gendarmerie royale du Canada et Environnement Canada. En vertu de ces protocoles d’entente, la marine peut aider d’autres ministères fédéraux à faire appliquer les lois sur les stupéfiants, les pêches et l’environnement en fournissant des ressources pour la surveillance, l’échange du renseignement et l’application des interdictions.

Deuxièmement, le Parlement s’attend à ce que les forces canadiennes puissent, le cas échéant, rétablir l’ordre public, c’est-à-dire qu’elles soient en mesure de venir en aide au pouvoir civil. En vertu de la Loi sur la défense nationale, l’aide militaire peut être fournie « en cas d’émeutes ou de troubles [...] nécessitant une telle intervention du fait de l’impuissance même des autorités civiles à les prévenir, réprimer ou maîtriser ». Le chef d’état-major de la Défense doit, à sa discrétion, déterminer la portée et la nature de l’aide militaire dans de telles circonstances. Lorsque les militaires sont mobilisés pour aider le pouvoir civil, ils ont l’autorité et les fonctions d’une force policière tout en demeurant sous contrôle et commandement militaires.

L’aide au pouvoir civil est sans doute une tâche militaire qui peut porter à controverse puisqu’elle évoque l’image de patrouilles de soldats armés dans les rues des villes canadiennes et, pour certains, celle d’un état policier susceptible de suspendre les libertés civiles. Selon l’historien Sean Maloney, avoir recours aux forces militaires pour des fonctions intérieures est « un geste qui entraîne des conséquences politiques importantes et qui est lourd de signification, quelle que soit la situation7 ». Pour d’autres, faire appliquer la loi par des militaires, c’est confondre les rôles des militaires et des civils, affaiblir le contrôle civil des forces armées et utiliser mal à propos les ressources8. Nonobstant ces critiques, il faut admettre que le concept d’état policier n’a jamais été acceptable au Canada et que les rares demandes d’aide au pouvoir civil y ont toujours été un dernier recours. De surcroît, comme on l’a déjà dit, les recours récents à l’aide au pouvoir civil ont reçu une approbation générale. De toute façon, et cela est encore plus important, le Parlement a montré par l’entremise de divers instruments juridiques que, s’il accepte que les forces armées jouent un rôle dans l’application des lois et s’il s’attend à ce qu’elles le fassent, ce rôle doit être soumis à un contrôle politique très strict.

Des questions constitutionnelles empêchent-elles la marine, à la différence de l’armée de terre, de faire appliquer la loi? Pas d’après la Loi constitutionnelle, selon laquelle « l’autorité législative exclusive du parlement du Canada [vise] [...] la milice, le service militaire et le service naval, [...] la défense du pays, [...] les amarques, les bouées, les phares [...], la navigation et les bâtiments ou navires [...], les pêcheries des côtes de la mer et de l’intérieur9. » Tous ces éléments se rattachent manifestement aux activités maritimes sur les côtes ou au large de celles-ci, et la Loi spécifie qu’ils relèvent de l’autorité du gouvernement fédéral. Cette loi fixe également les pouvoirs exclusifs des provinces, lesquels s’exercent sur ce qui relève du territoire provincial, à savoir la terra firma. Elle laisse donc clairement entendre que les zones océaniques sont de compétence fédérale. Il s’ensuit que les organismes du gouvernement fédéral peuvent faire respecter les lois canadiennes dans ces zones à la condition d’être habilités à le faire. Pour que la marine puisse faire appliquer la loi au lieu d’aider à la faire appliquer, il suffit d’apporter des modifications assez mineures à diverses lois sur les activités maritimes.

La confusion entre l’armée de terre et la marine dans le cadre d’opérations intérieures

Bien que, à Kananaskis et à d’autres occasions, les forces armées aient fourni une aide considérable aux organismes chargés de faire appliquer la loi, les Canadiens considèrent généralement que la participation des militaires à l’application de la loi se fait habituellement dans le cadre d’opérations où l’armée de terre est appelée en dernier recours. Beaucoup de gens ne voient pas la différence entre le fait que la marine s’occupe de contrebande de stupéfiants, de pollution ou d’infractions aux lois sur la pêche maritime et le fait que l’armée de terre effectue des opérations d’aide au pouvoir civil. Ces dernières sont très visibles, touchent un grand nombre de citoyens et peuvent perturber considérablement la vie quotidienne, tandis que les opérations navales d’application de la loi passent presque totalement inaperçues pour la majorité des Canadiens. Parce que le public distingue mal ces deux types d’opérations, il nourrit inconsciemment pour les opérations de la marine les mêmes préjugés que pour les opérations de l’armée de terre.

L’application de la loi en tant que rôle non traditionnel

Lorsqu’on soulève la question de l’application de la loi par la marine, les décideurs, les juristes et les hauts fonctionnaires hésitent naturellement à se montrer en faveur du renforcement du rôle policier de la marine parce que ce n’est pas là un rôle traditionnel pour elle. En vertu des protocoles d’entente, les opérations menées par la marine pour faire appliquer les lois en matière de trafic de drogue, de pêche, de douanes et d’immigration ne sont sans doute pas considérées comme relevant de la même catégorie que les missions auxquelles les forces armées sont appelées à participer en dernier recours. Elles sont plutôt classées dans la catégorie de l’assistance aux forces de maintien de l’ordre. C’est une erreur regrettable, fondée sur une mauvaise information, de considérer qu’elles ne font pas partie du rôle traditionnel de la marine. En effet, si la marine du pays a été créée au tournant du XIXe siècle, c’était en grande partie pour protéger les eaux canadiennes contre les intérêts américains en matière de pêche.

Les spécialistes des questions navales ne sont pas tous favorables à l’emploi de la marine pour des tâches policières. Le vice-amiral à la retraite Gary Garnett insiste sur l’importance de séparer les rôles d’application de la loi des militaires et ceux des autorités civiles. Comme bien d’autres analystes, il constate que, au Canada, l’application de la loi appartenait traditionnellement aux organismes civils. En ce qui concerne l’application des lois en mer, l’utilisation des navires militaires comporte certains désavantages. Le plus évident est que la marine est généralement conçue pour le combat et non pas nécessairement pour des tâches policières. En fait, pendant les « guerres de la morue » qui ont éclaté entre la Grande-Bretagne et l’Islande dans les années 1970, les frégates britanniques étaient « trop perfectionnées10 » pour le rôle qu’elles ont eu à jouer. Garnett estime qu’il faut avant tout éviter de diluer les aptitudes au combat de la marine, et il n’a pas tort. Toutefois, il ne s’agit pas ici de vouloir convertir les navires de la marine en vedettes de la garde côtière. En fait, les équipages continueraient de s’entraîner au combat, ce qui est la fonction première de la marine, mais de petites équipes suivraient un entraînement spécialisé supplémentaire pour remplir des fonctions secondaires d’application de la loi.

Peter Haydon, capitaine de frégate à la retraite et expert en guerre maritime, estime que la marine devrait jouer un rôle de premier plan dans les patrouilles visant à protéger la souveraineté du Canada et à assurer la sécurité dans les zones maritimes du pays. Selon lui, la Défense nationale est en effet le seul ministère capable de patrouiller correctement et efficacement en mer; et la marine est la seule organisation qui comprend le concept de gestion de l’espace maritime et qui peut l’appliquer11. Haydon remarque toutefois qu’il faut éviter les excès et ne pas réduire la marine à un rôle de garde côtière, car le Canada serait alors exclu des opérations navales multinationales. Haydon et Garnett pensent tous deux que, si les forces navales canadiennes participant à des opérations internationales étaient considérées comme des forces policières, cela indiquerait que le Canada n’est pas très engagé par rapport aux objectifs de l’alliance ou de la coalition. Haydon ajoute que les engagements du Canada à l’étranger se limiteraient alors à une participation symbolique de l’armée de terre ou à du transport aérien léger, dans une large mesure parce que le Canada n’aurait plus voix au chapitre en ce qui concerne la gestion des crises internationales majeures. Le Canada ne pourrait plus se servir de la marine pour poursuivre ses objectifs diplomatiques, renforcer des alliances ou prendre des mesures pour jouir d’un plus grand crédit, ce qui aurait pour effet de le marginaliser sur la scène internationale12. Une telle situation irait à l’encontre du souhait exprimé par le gouvernement de rétablir l’importance et l’influence du Canada à l’échelle internationale.

La crainte de marginaliser la marine évoquée par Haydon et Garnett serait légitime si l’intention était de la transformer en une force essentiellement policière; cependant, tant que la marine continuera de faire des opérations de combat sa principale raison d’être et qu’elle s’entraînera en fonction de cet objectif, il est peu probable qu’elle soit marginalisée.

Garnett juge aussi qu’une force composée de civils et de militaires, exécutant régulièrement des tâches d’application de la loi, pourrait envenimer des situations internationales délicates, comme ce fut le cas pendant les « guerres de la morue » entre la Grande-Bretagne et l’Islande13. Néanmoins, c’est sans doute une question d’attente plutôt que de provocation. Puisque ce sont les autorités civiles canadiennes qui ont toujours fait appliquer la loi dans le secteur maritime, les autres nations en sont venues à s’attendre à ce qu’il en soit ainsi. Pourtant, comme le fait remarquer le politicologue Colin Gray : « Si l’on accepte que la loi canadienne fait autorité et si c’est pour un navire et non pour un État qu’on invoque la loi, il ne saurait être question de provocation14. » De plus, ajoute-t-il, puisque beaucoup d’autres pays demandent à leur marine de protéger leur territoire de pêche, il y a à première vue des arguments solides pour que le Canada fasse de même.

Garnett n’est pas le seul à formuler des réserves. D’autres officiers généraux, en service ou à la retraite, s’opposent à ce que la marine joue un rôle plus important dans l’application de la loi dans les eaux canadiennes. Lorsqu’on tente de comprendre pourquoi il en est ainsi, on ne peut passer outre les préjugés profondément enracinés. Des analystes de la marine comme Mark Janis, Richard Hill et Eric Grove proposent diverses topologies pour classer les marines selon leurs types. En général, les marines des superpuissances sont au sommet de la hiérarchie et les marines « policières et symboliques » se trouvent au bas de l’échelle. Le Canada place sa marine en troisième position, loin des marines jugées « policières15 ». Pourquoi cela est-il pertinent? Tout simplement parce qu’il y a généralement une corrélation entre le classement de la marine d’une nation et le statut de cette nation dans le système international. La plupart des marines des pays développés occupent les échelons supérieurs, tandis que les marines des pays en voie de développement, qui sont de nature plus policière, figurent en fin de liste16. La marine canadienne, qui était à l’origine une force de protection des territoires de pêche, a voulu rompre avec cette image et devenir une « vraie » marine. Certains officiers supérieurs de la marine jugent peut-être qu’on rabaisserait leur flotte si on l’associait à des fonctions policières plutôt qu’à des fonctions de combat, qui lui donnent un meilleur statut sur la scène internationale. L’attitude de ces officiers pourrait donc très bien traduire le souvenir d’une volonté de sauvegarder une image chèrement acquise.

Toronto Sun

Toronto Sun, 6 juin 1995. Cette photo a été prise par l’auteur de l’article

À la une du Toronto Sun : photo en gros plan d’un chalutier espagnol prise d’un périscope.

Garnett et Haydon ont tous deux fait une mise en garde contre l’utilisation « non traditionnelle » des forces navales du Canada pour l’application de la loi. Pour sa part, John Thomas, ancien directeur de la Garde côtière canadienne, est plus direct :

« Je ne pense pas que la Défense nationale devrait être responsable de la sécurité côtière [...]. Le personnel de la marine a reçu un entraînement pour la guerre et les systèmes de la marine sont conçus pour faire la guerre, et non pas pour remplir un rôle de surveillance policière le long des côtes [...]. On ne devrait faire appel à la marine que lorsque la force policière n’est pas capable de faire le travail [...]. La flexibilité dans les réactions s’impose. La politique devrait être de considérer que les forces navales sont une force de dernier recours, comme c’est le cas pour les opérations policières terrestres17. »

Thomas et, dans une moindre mesure, Haydon et Garnett se réfèrent au monde bipolaire d’autrefois, où la marine canadienne était structurée pour contrer des menaces symétriques. Il est aujourd’hui peu probable que l’Amérique du Nord soit confrontée à une menace militaire classique, comme c’était le cas pendant la guerre froide. La nature de la sécurité maritime a changé après la chute du mur de Berlin, et son évolution constante a été marquée par les attentats terroristes de 2001. Dans les pays du monde entier, des organisations criminelles et des acteurs non liés à un État particulier se dotent de plus en plus de capacités asymétriques. Il y a lieu de penser que des groupes terroristes sont prêts à utiliser des navires marchands pour transporter leurs membres et leurs armes. Toutes sortes de scénarios deviennent alors possibles.

Le gouvernement fédéral devra donc continuer d’exercer sa vigilance non seulement pour contrer le terrorisme mais pour protéger ses droits de pêche et son environnement ainsi que pour prévenir les activités illégales en mer. Selon la politique de sécurité nationale, Protéger une société ouverte, il faut mettre en place de solides capacités multipartites intégrées de protection, de prévention et d’évaluation des menaces. Cependant, il n’est pas facile de prévoir quel rôle jouera la marine canadienne dans la protection de la souveraineté du pays. Comme le note l’Énoncé de politique internationale du Canada, « la frontière entre les questions nationales et internationales continu[e] de s’estomper18 ». Ce document insiste sur la nécessité d’un changement dans la politique de sécurité et de défense. Il est donc temps de renoncer aux idées révolues sur l’emploi traditionnel des forces armées et d’envisager des mesures pratiques et pertinentes pour la sécurité maritime. D’autres nations l’ont déjà fait.

En Europe, la marine et la garde côtière ont depuis longtemps pour fonction de protéger les territoires de pêche. La marine britannique exerce cette fonction depuis le XVIe siècle. À présent, elle applique des mesures de quarantaine, protège les territoires de pêche, lutte contre la contrebande, la piraterie et le trafic des stupéfiants, patrouille dans les champs pétrolifères et gaziers et soutient les mesures anti- insurrectionnelles et contre-terroristes. De surcroît, elle dispose d’un escadron de protection des pêches, qui est équipé de six patrouilleurs océaniques et de quatre vaisseaux de lutte contre les mines. La marine française a acheté des patrouilleurs il y a quelques années pour effectuer des tâches policières. La garde côtière norvégienne fait partie de la marine du pays. Au Danemark, où il n’y a pas de garde côtière, la marine est l’autorité policière qui protège la souveraineté nationale. Les marines européennes offrent des services d’application de la loi aux autorités nationales, généralement en vertu de protocoles d’ententes. Elles fournissent habituellement des plateformes et des installations. Dans certains cas, comme au Danemark, la marine exécute des tâches policières et de contrôle de la circulation, tandis que les autorités civiles mènent les enquêtes criminelles. Du point de vue européen, la participation de la marine à l’application de la loi contribue grandement à la bonne gouvernance en mer19.

Posse Comitatus : l’expérience des États-Unis

Il est intéressant de comparer la situation du Canada à celle des États-Unis, où, jusqu’à récemment, la loi interdisait aux forces armées de faire appliquer la loi sur le territoire national. La Posse Comitatus Act a été adoptée en 1878 dans le but d’empêcher l’armée américaine d’exécuter des tâches policières aux États-Unis. Cette loi a été promulguée en réaction à l’usage des forces militaires pour le maintien de la paix et de l’ordre public dans les États confédérés et à l’imposition des politiques de reconstruction après la guerre civile; elle visait aussi à éviter la résurgence de réactions séditieuses. Le congrès s’était alarmé du fait que l’armée avait posté des troupes sur les lieux d’événements politiques et autour des bureaux de vote sous prétexte de maintenir l’ordre public. L’objectif de cette loi était d’éviter que l’armée devienne « la force policière nationale20 » et de redonner à l’armée son rôle premier, celui de la défense du territoire.

Il est intéressant de noter que cette loi s’appliquait à l’armée mais non à la marine. Il est possible que, comme ce fut le cas pour le Bill of Rights britannique de 1688, la marine n’ait pas été considérée comme une menace pour la structure politique des États-Unis de l’époque. En 1956, la loi a été modifiée pour s’appliquer à la force aérienne, mais, curieusement, il ne fut pas question de la marine. Selon une interprétation de 1974, bien que la loi ne visât pas spécifiquement la marine, ses principes s’appliquaient également à elle. Cependant, en raison d’une lacune juridique, il était possible de faire appliquer la loi civile par la marine à la condition d’avoir la permission expresse du secrétaire de la Marine, poste détenu par un civil. Le principe suprême du contrôle civil sur les forces militaires était ainsi garanti21.

En 1982, à la demande du département des Transports, le secrétaire américain à la Défense a accepté que la marine aide la garde côtière à faire respecter la loi. La marine pouvait notamment faire de la surveillance, remorquer ou escorter des navires saisis, transporter des prisonniers, fournir un soutien logistique aux unités de la garde côtière et embarquer du personnel de la garde côtière pour arraisonner des navires américains ou apatrides. Ces pouvoirs et procédures constituaient un écart considérable par rapport à l’interdiction formelle imposée à la marine américaine de participer à l’application de la loi et ils démontrent que les États-Unis acceptent que leur marine joue un rôle policier.

Après avoir établi la légitimité de demander à la marine de faire respecter la loi et après avoir réfuté certaines conceptions quant au rôle policier et aux fonctions traditionnelles de la marine, il reste maintenant à préciser ce qu’un mandat comprenant l’application de la loi suppose pour la marine.

Une proposition pour l’application de la loi par la marine dans les zones maritimes canadiennes

L’auteur du présent article estime que la marine devrait être habilitée à faire appliquer directe- ment et régulièrement certaines lois fédérales dans les zones de compétence canadienne. Actuellement, les forces navales du Canada ne remplissent que des fonctions de soutien, sauf lorsque la coercition est jugée nécessaire et est demandée par le ministre concerné.

Si la marine disposait de tels pouvoirs, en quoi consisterait son nouveau rôle? Sa mission fondamentale demeurerait la « mise sur pied et [le] maintien de forces maritimes équilibrées aptes au combat et polyvalentes favorisant l’atteinte des objectifs du Canada en matière de défense ». Toutefois, si les navires détectaient des infractions à la loi au cours de leurs missions de défense ou de souveraineté, ils auraient les outils nécessaires pour intervenir. Cela ne signifie pas cependant que la marine serait obligée de cesser ses activités principales pour s’occuper de ces infractions, mais que le commandant du navire déciderait de faire ou non appliquer la loi en fonction de la priorité de ses opérations et de la nature de l’infraction commise. D’ailleurs, on procède déjà de la sorte; en effet, tout policier canadien peut décider où et quand faire appliquer la loi, compte tenu de la gravité de l’infraction, du risque couru par le public, et ainsi de suite. En outre, la marine ne ferait pas appliquer toutes les lois fédérales mais seulement les lois portant sur certaines activités en mer. Elle n’interviendrait que si les infractions menaçaient la souveraineté du pays, ce qui devrait apaiser les craintes que soulève, comme on l’a vu, la délégation de pouvoirs policiers aux militaires.

Dans le cadre de ses nouvelles fonctions, la marine ne mènerait pas elle-même les enquêtes sur des infractions commises en mer. Elle ne ferait qu’un travail préliminaire visant à maintenir l’état des lieux de l’infraction. Une comparaison avec le travail de la police s’avère ici utile. Au Canada, les policiers généralistes sont normalement les premiers à arriver sur les lieux d’un crime. Ils confient ensuite les cas graves ou difficiles à des spécialistes ou à des détectives. Les policiers généralistes sont formés pour remplir des fonctions policières de base; ainsi, ils savent entre autres comment ne pas altérer la scène d’un crime et comment recueillir et conserver les pièces à conviction pour que les spécialistes puissent mener une enquête approfondie. Ces connaissances de base sont nécessaires pour que le cas présenté par la Couronne ne soit pas compromis dès le début de l’enquête en raison de vices de forme. Dans le modèle proposé, le personnel de la marine remplirait les fonctions des officiers généralistes et confierait ensuite l’enquête aux représentants des organismes concernés (Pêches et Océans Canada, Environnement Canada ou la Gendarmerie royale du Canada). De plus, les activités de soutien dont font état les protocoles d’entente interministériels ne changeraient pas. Ainsi, la marine continuerait de faire régulièrement des patrouilles avec des agents de Pêches et Océans Canada ou de la Gendarmerie royale et elle ne mènerait des opérations répressives, comme la lutte contre le trafic de stupéfiants, que si des agents du maintien de l’ordre étaient à bord.

Certains soutiennent que la marine ne serait pas qualifiée pour faire appliquer la loi plus directement, surtout parce que les militaires ne sont pas au courant de la marche à suivre lors d’un procès. Cette question touche avant tout à la formation et à l’organisation du navire. Une solution serait de conférer le statut d’agent de la paix à tous les officiers de quart ainsi qu’à une petite équipe de marins22. Ces personnes seraient formées pour exécuter des tâches d’application de la loi et deviendraient expertes en matière de recours à la force, de cueillette et de conservation des pièces à conviction et de tâches connexes. Il serait logique que ces équipes soient composées de membres des équipes d’arraisonnement. Actuellement, la formation des équipes d’arraisonnement est semblable à celle des policiers mais plus brève; quelques modifications à cette formation suffiraient pour répondre aux exigences de l’application de la loi en mer. Il faudrait surtout que les membres de l’équipe connaissent bien les lois fédérales que ferait appliquer la marine et qu’ils approfondissent leurs connaissances des procédures qu’exige un procès23.

En fin de compte, la marine pourrait certainement assumer un plus grand rôle en matière d’application de la loi étant donné qu’elle a une expérience considérable dans la réalisation d’opérations d’interdiction à l’étranger. Il reste à savoir si on lui donnera l’occasion d’exercer ce rôle.

Conclusions

Le maintien de l’ordre dans les zones et les atterrages maritimes du Canada présente bien des difficultés, d’autant que le gouvernement fédéral s’efforce d’affecter des ressources limitées à une pléthore de ministères chargés d’assurer la sécurité nationale. Bien que la marine ait toujours joué un rôle important dans la protection de la souveraineté du pays, d’autres ministères ont dû assumer la plus grande part du fardeau de l’application de la loi, le Canada ayant l’habitude de confier le maintien de l’ordre aux organismes civils. Cependant, compte tenu de l’asymétrie des menaces et de l’évolution du climat de sécurité depuis le 11 septembre 2001, on peut défendre la pertinence d’ajouter au mandat de la marine l’application de la loi dans les eaux canadiennes. Certaines personnes, influencées dans une certaine mesure par les opérations d’aide au pouvoir civil menées par l’armée de terre, mettent en doute la légitimité d’une telle utilisation des forces armées et dénoncent cette idée, qu’ils jugent non traditionnelle. Pourtant, aucune de ces objections ne constitue un obstacle insurmontable à l’élargissement des fonctions des forces navales du Canada.

Comme les ministères fédéraux chargés de faire appliquer la loi dans les eaux territoriales du Canada comptent de plus en plus sur la marine pour les aider dans leurs opérations, il faudrait exploiter l’importante présence de la marine dans ces vastes régions et lui accorder les pouvoirs dont elle a besoin pour y faire respecter les lois canadiennes. On ferait ainsi un grand pas dans l’atteinte des objectifs visés par la politique de sécurité nationale. On parviendrait notamment à assurer la sécurité maritime du pays de manière intégrée et efficace

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Le capitaine de vaisseau Laurence M. Hickey est commandant du 5e groupe d’opérations maritimes et commandant adjoint de la flotte canadienne de l’Atlantique.

Notes

  1. Gouvernement du Canada, Les côtes du Canada : Les plus longues frontières mal défendues au monde, rapport du Comité sénatorial permanent de la sécurité nationale et de la défense, Ottawa, octobre 2003, p. 118.
  2. Il est capital d’assurer une présence dans la zone économique exclusive de l’Atlantique, qui couvre 1,4 million de kilomètres carrés et où l’on estime que 534 navires de pêche et 1 137 navires marchands ont navigué en mars 2005.
  3. Toutes les cartes ont été réalisées à partir des données de l’auteur, avec l’aide des techniciens en systèmes d’information géographique Roxanne Gauthier et Richard Mayne et du graphiste Ralph Lang.
  4. E. C. S. Wade et A. W. Bradley, Constitutional and Administrative Law, Longman, London, 1985, p. 406.
  5. L’aide au pouvoir civil est un type d’opération en territoire national qui appelle les forces militaires à réprimer des émeutes ou des désordres publics parce que les autorités civiles n’arrivent pas à régler la situation. Les quatre cas où l’on a fait appel aux forces armées sont la grève de la police de Montréal en 1969, la crise provoquée par le Front de libération du Québec en 1970, le cas du tireur fou en Alberta en 1976 et la crise d’Oka en 1990.
  6. Discours du surintendant A. Antoniuk à l’intention des officiers de la Gendarmerie royale du Canada, prononcé à l’École de la Gendarmerie à Regina, le 27 septembre 1990; Desmond Morton, Understanding Canadian Defence, Penguin, Toronto, 2003, p. 158.
  7. Sean M. Maloney, « Domestic Operations: The Canadian Approach », Parameters, vol. 27, no 3, automne 1997, p. 135-152. [TCO]
  8. Matthew Carlton Hammond, « The Posse Comitatus Act: A Principle in Need of Renewal », Washington University Law Quarterly, vol. 75, no 2, été 1997, [en ligne]. <http://law.wustl.edu/WULQ/75-2/752-10.html> (le 6 février 2005)
  9. Gouvernement du Canada, Loi constitutionnelle de 1867, ministère de la Justice Canada, Ottawa, articles 91 et 92.
  10. Elizabeth Young, « Policing Offshore: Civil Power or Armed Forces », RUSI Journal, vol. 122, no 2, juin 1977, p. 18-22.
  11. Peter T. Haydon, Canadian Naval Future: A Necessary Long-Term Planning Framework, document de travail de l’Institut de recherches en politique publique, Montréal, novembre 2004, p. 13-14.
  12. Peter T. Haydon, « What Naval Capabilities Does Canada Need? », dans E. L. Tummers (dir.), Maritime Security in the 21st Century: Maritime Security Occasional Paper No. 11, Dalhousie University, Halifax, décembre 2000, p. 157.
  13. Gary L. Garnett, « The Navy’s Role in the Protection of National Sovereignty », dans Peter T. Haydon et Gregory L. Witol (dir.), The Niobe Papers, volume 9 : An Oceans Management Strategy for the Northwest Atlantic in the 21st Century, The Naval Officers Association of Canada, Halifax, 1998, p. 11; Young, op. cit., p. 18-22.
  14. Colin S. Gray, Canada’s Maritime Forces: Wellesley Paper, vol. 1, Canadian Institute of International Affairs, Toronto, janvier 1973, p. 46. [TCO]
  15. Gouvernement du Canada, Point de mire : Stratégie de la Marine pour 2020, Direction de la stratégie maritime, Défense nationale, Ottawa, 2001, p. 43-45.
  16. Michael A. Morris, « Military Aspects of the Exclusive Economic Zone », Ocean Yearbook, vol. 3, University of Chicago, Chicago, 1982, p. 336.
  17. Témoignage de John F. Thomas devant le Comité sénatorial de la sécurité nationale et de la défense, fascicule no 19, témoignages de l’avant-midi, le 9 juin 2003.
  18. Gouvernement du Canada, Énoncé de politique internationale du Canada, Bureau du Conseil privé, Ottawa, 2005, p. 13.
  19. Michael Pugh, « Policing the Seas: The Challenge of Good Governance », dans G. de Nooy (dir.), The Role of European Naval Forces after the Cold War, Kluwer Law International, La Haye, Pays-Bas, 1996, p. 105-111; Michel d’Oléon, « Policing the Seas: The Way Ahead », dans G. de Nooy (dir.), op. cit., p. 144.
  20. Craig T. Trebilcock, The Myth of Posse Comitatus, US Army Reserve, octobre 2000, [en ligne]. <www.homelandsecurity.org/journal/ articles/Trebilcock.htm> (le 6 février 2005)
  21. Michael R. Adams, « Navy Narcs », United States Naval Institute Proceedings, vol. 110, septembre 1984, p. 35-37.
  22. Cette idée a été proposée pour préparer la Garde côtière à exécuter des tâches policières. Voir le témoignage de John F. Thomas devant le Comité sénatorial de la sécurité nationale et de la défense, op. cit. Voir aussi le rapport du Comité sénatorial permanent des pêches et des océans, Sécurité et souveraineté : Réinventer la Garde côtière canadienne, Ottawa, mars 2004, p. 48.
  23. Cette proposition est basée sur la formation et l’expérience que l’auteur a acquises lorsqu’il était membre de la Gendarmerie royale du Canada.