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Opinions

Comparaison des dépenses militaires entre les pays : Problèmes et limites

par le lieutenant-colonel E. R. Fetterly

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« La guerre n’est pas tant une question d’armes que de dépenses, lesquelles peuvent, bien entendu, nécessiter le recours aux armes. » (Thucydides, History I)

Introduction

Les dépenses militaires offrent, semble-t-il, un indice pratique de la puissance militaire d’un pays. À ce titre, elles servent généralement d’outil dans les études visant à mesurer la puissance militaire des pays sur la scène internationale. Or, les analystes de défense s’entendent pour dire que les données statistiques sur les dépenses militaires sont incomplètes et devraient être interprétées avec circonspection. La comparaison des dépenses militaires, une fois converties en une devise particulière, recèle de nombreuses lacunes. Cependant, elle permet d’éviter bien des difficultés que présente la comparaison du niveau de force des différents pays. Par la première méthode, on peut établir une correspondance relative entre les ressources allouées et déterminer le fardeau militaire qu’un pays doit porter.

La défense nationale n’est qu’un des nombreux objectifs poursuivis par les gouvernements de la planète. Ces derniers se trouvent dans l’obligation d’effectuer certains choix, du fait que les groupes d’intérêts, les électeurs et bien d’autres parties intéressées les pressent d’adopter toutes sortes de plans d’action parfois contradictoires. Pour atteindre les objectifs établis, ils doivent donc prendre des décisions stratégiques et allouer, en conséquence, des ressources qui sont rares, l’aboutissement du cycle budgétaire annuel. Par ailleurs, les affectations à la défense ne sont effectuées qu’une fois réglés les questions d’ordre politique et les problèmes macro et microéconomiques. Cela est évident à deux égards : les dépenses consacrées à la défense illustrent l’engagement national envers les autres pays et les budgets de défense concrétisent les capacités militaires voulues grâce à une allocation appropriée des ressources.

Dans le présent article, nous examinerons les problèmes que pose la comparaison des dépenses militaires entre les pays. Alors que l’importance et la répartition des ressources de défense reposent sur des considérations opérationnelles, la comparaison internationale, elle, s’appuie sur des facteurs économiques, qui retiendront ici notre attention.

Influence de la structure économique nationale

La structure économique peut avoir une grande influence sur le budget militaire. En effet, dans une économie libérale, les prix sont établis en fonction de l’échange volontaire de biens et de services et reflètent généralement le coût d’opportunité de ces derniers. Par contre, dans une économie planifiée ou socialiste, c’est l’État ou la bureaucratie qui fixe, pour une large part, les niveaux de production et le prix des extrants. Ces prix ne représentent donc pas nécessairement la valeur réelle des biens et des services disponibles. Dans le même ordre d’idées, la rémunération et les avantages des militaires sont établis selon un procédé semblable. Dans une telle économie, les prix étant fixés par la structure politique et bureaucratique, le budget de défense s’avère un document artificiel qui ne tient pas toujours compte de la valeur des intrants ni des capacités de défense que ces intrants permettent de produire. Cependant, peu importe le système économique, l’État est généralement le seul acquéreur d’armes militaires. Ce n’est donc pas le marché libre qui en détermine la valeur réelle. Les dépenses militaires sont utiles comme élément de comparaison uniquement si les prix fixés représentent le coût d’opportunité réel ou les capacités militaires produites.

Catégories de dépenses militaires

Les dépenses militaires ne peuvent être comparées que si les éléments qui les composent sont compatibles. Les gouvernements nationaux classent ces dépenses selon les pratiques qu’ils recommandent, les choix qu’ils privilégient et leur situation, et non selon une norme internationale. En 1950, l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN) a proposé une définition universelle des dépenses militaires et présente régulièrement des comparaisons entre les dépenses des États membres. Or, les rapports que ces derniers produisent à l’intention de leurs organes législatifs nationaux diffèrent de ceux, plus officiels, publiés par l’OTAN. C’est parce qu’ils affectent les ressources de défense à des secteurs autres que ceux définis par le Secrétariat de l’OTAN et qu’ils les comptabilisent comme des dépenses liées à la défense. Cette incohérence indique que les États membres appliquent chacun à leur façon la définition adoptée par l’OTAN. Il existe donc une absence d’uniformité entre les structures et entre les composantes du budget de défense dont les analyses comparatives font abstraction. Ainsi, les dépenses militaires cumulatives d’un État peuvent être surévaluées si ce dernier y inclut les affectations pour la reconstruction d’un pays ou le coût des opérations de recherche et de sauvetage. Inversement, les affectations militaires sont sous-estimées lorsque les investissements pour la défense sont inclus dans le budget des autres ministères.

Taux de change

Pour faciliter la comparaison, les dépenses militaires sont généralement converties en dollars américains, selon le taux de change en vigueur. Or, le taux de change pose plusieurs problèmes et peut avoir une incidence considérable sur les valeurs converties. Bon nombre de pays partent d’un fondement subjectif ou politique pour établir leur taux de change officiel, lequel ne reflète alors pas le taux de change valide du marché. C’est principalement, mais pas exclusivement, le cas des pays dont le système économique ne repose pas sur les forces du marché. Par conséquent, les taux de change ne représentent pas des valeurs adéquates pour la conversion des devises. Des taux de conversion artificiels favorisent la surévaluation des devises, et donc la surestimation des dépenses militaires. C’est pourquoi il faudrait utiliser d’autres méthodes pour estimer avec plus de précision les relations entre les prix pratiqués dans chaque pays.

Dans une économie de marché internationale, les taux de change peuvent subir de légères variations au quotidien et enregistrer des écarts importants sur une période plus longue, par exemple, sur une année. Ainsi, la date à laquelle le taux de change a été établi pourrait avoir une profonde incidence sur les données cumulatives. De plus, les taux de change n’indiquent pas explicitement le pouvoir d’achat d’une devise à l’échelle nationale. Même pour le Canada et les États-Unis, pays dont la structure économique est relativement semblable, le pouvoir d’achat intérieur de chacune des deux devises n’est pas nécessairement équivalent. Les taux de change ne conviennent donc pas toujours comme mesure déflationniste lorsqu’on fait des comparaisons entre les pays.

Les taux de change dans une économie de marché sont, dans une certaine mesure, fonction des données produites par le Bureau national de la statistique. Le produit intérieur brut et les autres données financières pertinentes sont régulièrement publiés par les organismes statistiques gouvernementaux afin de présenter un tableau général de la situation économique de chaque pays. Les étrangers décident d’acheter ou de vendre des devises notamment en examinant les politiques fiscales et monétaires nationales, en mesurant la stabilité économique et politique d’un pays ainsi qu’en étudiant les termes de l’échange. Pour mener cette évaluation, les investisseurs s’inspirent dans une large mesure des statistiques officielles. Cependant, chaque pays procède à sa façon, en appliquant des méthodes plus ou moins complexes ou exactes pour recueillir, évaluer et communiquer les données économiques. Il est donc difficile de faire une vérification indépendante des données cumulatives obtenues.

La dépendance des pays à l’égard du commerce international varie énormément. Les États qui ont su valoriser leur marché intérieur peuvent choisir de lui accorder peu d’importance. En revanche, d’autres pays, tels que le Canada, possèdent une économie fortement dépendante du commerce international. Les forces du marché dans les pays qui, comme la Hollande, sont à la merci des activités commerciales agissent pour faire en sorte que le taux de change reflète sa valeur réelle. Dans le cas d’un État qui entretient des échanges commerciaux limités avec les autres pays, la conversion fondée sur le taux de change officiel risque de biaiser les données comparatives, puisque le commerce international ne constitue qu’une fraction de son économie.

Enfin, la parité des pouvoirs d’achat peut servir à atténuer le choc des fluctuations du taux de change. Cette méthode garantit une certaine équivalence dans le prix des biens et des services entre les pays. Cela revient essentiellement à évaluer les extrants selon des prix uniques. La parité des pouvoirs d’achat comporte ses difficultés, et force est d’admettre que son opération relève parfois plus de l’art que de la science.

Indice des prix

L’indice des prix consiste à calculer la valeur d’un assortiment de produits identiques à deux moments différents dans le temps, puis à mesurer la fluctuation moyenne de leurs prix. La validité de l’indice des prix repose sur l’hypothèse que les marchandises évaluées sont identiques. Si, d’une période à l’autre, des différences techniques ou qualitatives interviennent, la valeur de l’indice est remise en question. L’indice des prix est généralement axé sur le contexte civil. Aussi utilise-t-on souvent l’indice des prix de détail, ou tout autre indice similaire, pour exprimer les dépenses militaires en prix constants.

Cependant, les indices civils reflètent la fluctuation des prix dans l’ensemble de l’économie et, à ce titre, ne sont pas spécifiques au secteur militaire. Les utiliser comme substitut aux indices militaires suppose implicitement que les variables évoluent à un même rythme. Ils ne sont donc pas appliqués pour leur exactitude, mais pour pallier l’absence d’un indice des prix militaires valide.

Quelques pays ont publié un indice des prix du marché militaire. Au Canada, cette responsabilité a incombé à la Direction du budget du ministère de la Défense nationale, plus précisément à la section Finance stratégique et Économie. Le Ministère produit un modèle économique pour mesurer l’incidence de l’inflation sur le pouvoir d’achat du Canada en ce qui concerne les acquisitions militaires. L’élaboration d’une méthodologie distincte et transparente pour établir un tel indice recèle de profondes complications. Au nombre des difficultés figurent le calcul du taux d’amélioration de l’équipement, la croissance de la productivité des effectifs militaires et civils ainsi que la définition de ce qui constitue du matériel militaire dans les secteurs où les infrastructures technologiques font double emploi. Souvent, le matériel militaire n’a pas de valeur marchande ou alors les biens dont on se sert, comme les chars, sont propres au secteur de la défense. Par ailleurs, bien des produits militaires peuvent être transférés d’un pays à un autre sous forme de don ou dans le cadre d’un programme d’assistance militaire; ils ne sont alors pas comptabilisés dans les budgets ni dans les indices convertis. De plus, étant donné la quantité de produits que les forces armées achètent, il est presque impossible d’établir un prix pour chaque article; il faut alors procéder à un échantillonnage afin de recueillir les données nécessaires à l’évaluation.

Utilisation des prix constants

On utilise souvent les dollars constants pour esquisser la tendance des dépenses militaires. Si l’on veut garantir la pertinence des prix constants, il faut une classification détaillée et cohérente des dépenses militaires, ce qui permettrait de repérer, et de résoudre, les problèmes qui se posent dans chaque catégorie de dépenses. Cependant, une telle classification varie généralement d’un pays à l’autre, et ce, à plusieurs égards. De plus, l’unique combinaison des prix au sein du secteur militaire complique les tentatives de conversion des dépenses militaires en dollars constants. D’autant plus que la structure de coûts des produits militaires évolue constamment, même pendant la période d’évaluation, par exemple, pendant une année. En conséquence, les pondérations par année de référence ne tarderont pas à être désuètes et devront être révisées.

Taux d’inflation intérieur

Le taux d’inflation intérieur pour les produits et les services militaires n’est pas nécessairement le même que celui de l’inflation générale. Plus spécifiquement, le premier a tendance à être plus élevé que le second. Par conséquent, si l’on accroît les budgets de défense uniquement pour compenser l’inflation générale, le pouvoir d’achat dans le domaine militaire connaîtra alors un déclin. Ce rajustement ne sera pas clairement représenté dans les écarts entre les niveaux de dépenses militaires. De la même façon, les taux d’inflation intérieurs varient d’un pays à l’autre et, s’ils ne sont pas corrigés par une variation du taux de change, ils auront une incidence négative sur la comparaison des dépenses militaires entre les pays.

Recrutement et emploi du personnel

Les organisations militaires recrutent leurs effectifs selon deux grandes méthodes : l’enrôlement volontaire et la conscription, ou une combinaison des deux. Chaque méthode a une incidence nettement différente sur le budget de la défense. En effet, pour recruter des volontaires, l’armée doit offrir une rémunération et des avantages intéressants et concurrentiels par rapport au secteur privé, car les deux puisent dans le même bassin de jeunes citoyens. À l’inverse, pour la conscription, l’État sélectionne des candidats qui doivent, pendant une période déterminée, accomplir le service militaire. Dans ce cas, l’armée n’a pas besoin de concurrencer sur le marché du travail pour obtenir de nouveaux effectifs et peut donc maintenir les salaires et les avantages sociaux à un niveau artificiellement bas. Par conséquent, son budget militaire ne reflétera pas cet état de fait. Les coûts liés au personnel, tels qu’ils sont inscrits dans le budget de la défense, seront sous-estimés par rapport aux taux du marché. Cependant, cette situation sera contrebalancée par un certain niveau de charge économique et sociale généré par la conscription. De la même façon, le rapport entre les effectifs militaires à temps plein et les réservistes jouera sur le budget, selon le nombre d’inscrits dans chaque catégorie.

Évolution technologique et âge du stock de capital

Aujourd’hui, l’acquisition de nouvelles armes repose sur des critères qualitatifs et non quantitatifs. Plutôt que d’investir des sommes considérables pour se doter d’une grande quantité d’armes, les ministères de la Défense concentrent maintenant leurs efforts sur le renforcement des capacités. Ils valorisent le perfectionnement du matériel militaire grâce à un important travail de recherche et de développement. Ainsi, les investissements actuels dans la recherche et le développement annoncent clairement des innovations futures. Les dépenses à ce titre peuvent représenter un élément significatif dans le budget des grandes puissances militaires, ce qui traduit le soutien que ces États accordent à leur industrie de défense. Par contre, on peut sous-estimer les efforts de recherche et de développement des plus petits pays, qui bénéficient des transferts technologiques ou qui misent sur l’importation du matériel. On peut affirmer que, par rapport aux programmes de recherche et de développement dans le secteur civil, ceux visant à soutenir les acquisitions militaires sont nettement plus intensifs et connaissent de bons résultats : ils accélèrent le rythme des acquisitions d’armement et ils stimulent les efforts. La présence grandissante de composantes technologiques dans les nouveaux systèmes d’armes a une incidence correspondante sur les coûts.

La capacité militaire d’un pays ne se reflète pas nécessairement dans son budget de défense courant. Dans une large mesure, elle est le produit des budgets précédents. Les systèmes d’armes qui composent l’inventaire et qui ont été acquis dans les années passées n’apparaissent dans les budgets de défense courants qu’à travers les coûts permanents de fonctionnement et d’entretien. En effet, ces coûts augmentent en fonction des effectifs et du volume global des actifs. En somme, il y a une corrélation positive entre les budgets de fonctionnement et d’entretien et les capacités de défense.

Dans les budgets courants, le poste « Acquisition d’immobilisations » a une application limitée lorsqu’on le compare entre les pays. Il annonce tout de même des changements dans les capacités futures. Au cours du dernier siècle, les avancées dans la technologie des armements ont bouleversé le marché en Occident. Des armes conçues pour être utilisées pendant plusieurs décennies deviennent obsolètes bien avant la fin de leur durée de vie utile, conduisant à une demande d’armes plus modernes et plus coûteuses. En conséquence, l’âge du stock de capital est un indicateur non négligeable de son efficacité sur le champ de bataille. Il faut dire que l’âge et la valeur des armes ne sont pas explicitement représentés dans les budgets ni dans les dépenses réelles. De plus, en raison des caractéristiques propres au secteur de la défense, on peut difficilement prévoir un excès d’offres par rapport à la demande. Il y a par conséquent de fortes possibilités de produire plus d’armes qu’il n’en faut à la société. Le coût d’opportunité de cette surproduction n’apparaît pas clairement dans la comparaison des dépenses militaires des pays.

Conclusion

La comparaison des dépenses militaires entre les pays est un outil qu’on peut utiliser pour tenter de mesurer le fardeau de défense qu’un pays doit porter. Cette technique est importante parce que l’interprétation qu’un État fait des dépenses militaires d’autres pays peut influer sur ses propres dépenses. En d’autres mots, les dépenses militaires ne représentent que la somme des acquisitions d’immobilisations, des coûts de fonctionnement et d’entretien et des coûts liés au personnel. Aux yeux du simple citoyen, il apparaît donc comme un processus simple de comparaison des dépenses militaires entre les pays. Or, de nombreux facteurs pratiques et théoriques rendent une comparaison en profondeur difficile. À l’heure actuelle, le mieux qu’on puisse faire est de procéder à une analyse des données afin de tracer une tendance générale. Grâce à une appréciation des problèmes que ces données soulèvent, comme nous l’avons vu précédemment, l’analyste peut mieux cerner les limites des conclusions obtenues de la manipulation et de la comparaison des dépenses militaires entre les pays.

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Le lieutenant-colonel Fetterly, candidat au doctorat en polémologie au Collège militaire royal du Canada, est directeur des Finances et de l’Établissement des coûts (Stratégie) au Quartier général de la Défense nationale, à Ottawa.

Un LAV III

Défense nationale, photo LV2005-A071, du caporal Serge Gouin

L’exercice Phoenix Ram, l’activité d’entraînement interalliés de la brigade la plus importante tenue au Canada depuis 1992, s’est déroulé en 2005, dans le Secteur d’entraînement de Wainwright, en Alberta.

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