OPÉRATIONS AÉROSPATIALES

Photo du MDN CK04-2017-0062-014, par le caporal Bryan Carter

Un technicien en recherche et sauvetage descend d’un hélicoptère CH146 Griffon jusqu’à un navire en détresse, au large des côtes de Miami, en Floride, dans le cadre de l’exercice Southern Breeze, le 8 février 2017.

Pour une politique exhaustive du Canada en matière de recherche et sauvetage

par James Pierotti

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Le major James Pierotti, C. D., M. A., officier de systèmes de combat aérien, est actuellement en poste au Centre de guerre aérospatiale des Forces canadiennes. Il a cumulé cinq affectations au sein de la collectivité de recherche et sauvetage, soit à bord du CC130 Hercules, soit dans un centre conjoint de coordination des opérations de sauvetage (CCCOS). Il a acquis une expérience opérationnelle à Kaboul, en Afghanistan, dans le rôle de chef des services de sauvetage de combat de la Force internationale d’assistance à la sécurité. Il a été commandant du CCCOS Victoria de juillet 2009 à juillet 2012. Il a auparavant travaillé en transport aérien tactique à bord du CC130 Hercules, et comme officier de guerre électronique à bord du CT133 Silver Star.

Associated Press/Image ID 8202161199

La plateforme de forage semi-submersible Ocean Ranger, le 16 février 1982.

Entrée en matière

Le 14 février 1982, une épouvantable tempête hivernale s’est abattue sur une région de l’océan Atlantique nord, à proximité de Terre-Neuve, connue sous le nom de champ pétrolifère Hibernia. Comme les nombreuses plates-formes pétrolières installées dans la région, l’Ocean Ranger essuyait des vents de 160 km/h et des vagues de près de quatre étages de hauteur1. À 1 h 10 le 15 février, pour des raisons qui dépassent la portée de l’argumentation à venir, l’Ocean Ranger donnait dangereusement de la bande, et son équipage a commencé à lancer des appels de détresse Mayday. À peine 20 minutes plus tard, les postes radios se taisaient, et les derniers membres de l’équipage quittaient les installations à bord de radeaux de sauvetage. Malgré l’imposante intervention de recherche et sauvetage (SAR) lancée plus tard dans la journée, les 84 membres de l’équipage ont tragiquement péri dans la froideur et la cruauté de l’océan.

La catastrophe a laissé le pays en état de choc, et le gouvernement de Pierre Elliot Trudeau a immédiatement tenu une commission d’enquête parlementaire qui, en plus de formuler de nombreuses recommandations, a cerné les changements qui s’imposaient relativement au dispositif de SAR du Canada. Le plus important de ces changements réside dans l’inauguration, en 1986, du Programme national de recherche et de sauvetage (PNRS)2. En vertu du PNRS, la politique du Canada en matière de SAR relèverait dorénavant d’une autorité nationale de coordination appelée le Secrétariat national de recherche et sauvetage (SNRS), et le SNRS veillerait à ce que le Canada puisse intervenir plus efficacement lors d’éventuels incidents SAR de l’envergure de celui qui avait ravagé l’Ocean Ranger. Le SNRS appuierait en outre le ministre responsable de la SAR, en l’occurrence le ministre de la Défense nationale, dans la formulation de nouvelles politiques en matière d’urgences aéronautiques et maritimes. Le PNRS et les changements qui en découleraient annonçaient un cadre robuste d’élaboration d’une politique fédérale probante en matière de SAR3.

Associated Press/CP Images 04712650

Une embarcation de la plateforme Ocean Ranger, chavirée en haute mer, au large des côtes de Terre-Neuve, alors que l’appareil de forage a coulé pendant une tempête, tuant 84 personnes.

Or, trente ans se sont écoulés depuis, et l’engagement à produire lesdites politiques ne s’est pas concrétisé. Les capacités opérationnelles de la Garde côtière canadienne (GCC) et de l’Aviation royale canadienne (ARC) étant tenues en haute estime, les inefficacités du PNRS sont passées sous le radar. La brève analyse du PNRC présentée ci-dessous fera toutefois état des lacunes inhérentes à la politique en matière de SAR et des efforts déployés récemment pour redéfinir son cadre d’élaboration et remédier à ses faiblesses systémiques. Cela dit, ce n’est pas tout de produire une politique exhaustive; encore faut-il régler les nombreux problèmes sous-jacents auxquels se heurtent actuellement les effectifs des centres conjoints de coordination des opérations de sauvetage (CCCOS) et leur personnel navigant de l’ARC dans la prestation de services opérationnels de SAR.

Des exemples précis illustreront les types de problèmes opérationnels occultés jusqu’à tout récemment par les lacunes de la politique. La façon de résoudre chacun de ces problèmes par le truchement de la politique sera clairement énoncée. Le fil conducteur de cet article est l’argument selon lequel les failles du PNRC en matière d’élaboration de la politique ont entraîné de graves problèmes touchant particulièrement la prestation opérationnelle de services de SAR au sein de l’ARC. Des solutions seront proposées en vue de réussir le sauvetage déjà amorçé du cadre de SAR au Canada.

Cerner les lacunes en matière de politique

Le cadre stratégique et la quantité de ressources des services fédéraux de SAR aéronautique et maritime au Canada ont étonnamment peu varié depuis l’entrée en vigueur du PNRC en 19864. Du point de vue opérationnel, le nombre de missions de SAR à gérer chaque année n’a pas augmenté, pas plus que la région géographique affectée au Canada n’a été modifiée pour la peine au fil des décennies; rien ne justifiait vraiment un examen minutieux d’un système qui s’avérait somme toute une réussite5. N’empêche, les quelques avancées qui ont suivi la tragédie de l’Ocean Ranger ont été produites à la hâte, et le processus qui régit le PNRS n’a pas répondu aux attentes d’efficacité des derniers gouvernements.

D’après le PNRS, les piliers que sont la prévention et l’intervention sont censés dicter la contribution fédérale au dispositif de SAR canadien relativement aux incidents maritimes impliquant des navires en détresse dans les océans et les Grands Lacs canadiens ou aux incidents aéronautiques dans l’ensemble de la zone de responsabilité du Canada6. L’envergure du territoire à couvrir est illustrée à la figure 1, et pour la mettre en perspective, précisons qu’un CC130 Hercules de SAR doit effectuer un vol de plus de huit heures pour franchir la distance entre Trenton, en Ontario, et l’extrémité nord de l’île Ellesmere, avant de pouvoir amorcer la recherche7. Un hélicoptère peut mettre plus d’une journée à atteindre certaines des régions les plus au nord en vue d’y effectuer un sauvetage, et ce ne sont pas tous les hélicoptères SAR qui peuvent se rendre partout dans les zones océaniques du Canada. L’arrivée des intervenants de SAR peut prendre beaucoup de temps pour une personne en détresse. Or, c’est la politique qui établit comment procéder à l’analyse de l’incident et à la recherche, d’où le lien crucial entre l’efficacité du PNRS et celle des services de SAR offerts à la population canadienne.

Michael Ferguson, Rapport du vérificateur général du Canada, printemps 2013, chapitre 7, pièce 7.3

Figure 1 : Emplacement des postes et des bases de recherche et sauvetage au Canada8.

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Le PNRS avait pour objectif de « prévenir les pertes de vie et les blessures au moyen d’un système de recherche et sauvetage (SAR) doté de composantes d’alerte, d’intervention et d’assistance », et à l’époque, les zones de responsabilités provinciales et fédérales en la matière étaient considérées comme globalement bien définies9. Il importe de préciser que les provinces et les territoires continuent d’assumer la SAR au sol et les sauvetages maritimes sur les lacs provinciaux, ce qui suppose que les ressources fédérales de l’ARC et de la GCC sont moins sollicitées pour des activités de sauvetage. Pourtant, la délimitation des responsabilités n’est pas si nette qu’il n’y paraît, et les partenaires de niveau provincial et territorial sont essentiellement laissés pour compte lors de la plupart des discussions concernant la politique fédérale en matière de SAR10. Même si des limites ont été établies, bon nombre de ministères du gouvernement du Canada doivent encore harmoniser leurs pratiques en ce qui a trait aux services fédéraux de SAR. Le ministère de la Défense nationale (MDN) vient en tête de liste; il doit assurer l’exploitation efficace du système coordonné de SAR aéronautique et maritime au Canada11.

Pour assurer une telle harmonisation entre ministères fédéraux et l’efficacité du processus, le PNRS confirme à nouveau que le ministre de la Défense nationale est responsable de la SAR et que celui-ci est « le seul porte-parole du gouvernement pour toutes les questions de SAR12 ». Le Comité interministériel de recherche et de sauvetage (CIRS) et le SNRS appuient le ministre responsable. Le CIRS regroupe des cadres supérieurs des Forces armées canadiennes (FAC), de Pêches et Océans Canada, de Parcs Canada, de Sécurité publique Canada, du Bureau du Conseil privé et de biens d’autres entités du gouvernement fédéral. Il a pour rôle « d’assurer la coordination des activités interministérielles et de conseiller les ministres sur la politique, la planification et les ressources SAR ainsi que sur l’efficacité des activités SAR ». Le SNRS vient compléter le CIRS; il « joue un rôle de soutien central […] dans la gestion » pour ce qui est de définir les objectifs nationaux de SAR et de donner des avis au ministre responsable de la SAR sur les questions de politique, de planification, de ressources et d’efficacité. Ces entités devaient travailler de concert : le CIRS devait cerner les problèmes, le ministre devait imprimer l’orientation du gouvernement à la modification de la politique fédérale en matière de SAR, et le SNRS devait rédiger les politiques et coordonner les processus des ministères touchés pour arriver à des solutions.

Si l’on accepte que l’élaboration de la politique fédérale en matière de SAR ne nécessite aucun apport des partenaires provinciaux et territoriaux, alors le système en question devrait bien fonctionner. Il semble effectivement que toutes les organisations fédérales concernées ont leur mot à dire dans l’élaboration de la politique, qu’un processus clair permet la transmission d’avis au gouvernement et la réception d’une réponse nette de la part d’un membre désigné du Cabinet, et que le SNRS assure le suivi en ce qui a trait à la politique et à la coordination. Ainsi, le PNRS aurait dû s’avérer une réussite.

Or, il montrait des signes de coordination déficiente, que nous décrirons plus bas. Les problèmes de coordination provenaient vraisemblablement de ce que le SNRS n’avait pas produit « de politique-cadre fédérale dans ce domaine […] aucun cadre de planification, ni d’énoncé clair des attentes en matière de services SAR, [ni de moyens] de mesurer l’efficacité globale du programme fédéral de recherche et sauvetage13 ». Faute de pouvoir compter sur une politique officielle rédigée par le SNRS, les FAC et la GCC ont actualisé leur Manuel national de recherche et sauvetage pour y incorporer l’orientation internationale qui régissait les besoins en SAR au Canada et pour y énoncer les procédures, les techniques et la terminologie commune des opérations de SAR aéronautique et maritime14. Elles n’ont toutefois pas traité de principes directeurs, de priorités communes, d’exigences relatives au service ni de normes puisque la responsabilité de définir le cadre national de mesure du rendement incombait au SNRS. Ce cadre n’est toutefois jamais venu, et c’est là que l’écart a commencé à se creuser15.

À sa décharge, le SNRS ne se trouvait pas en position idéale pour élaborer la politique attendue. Il faisait partie du MDN et il relevait directement du ministre de la Défense nationale16. Il s’est bien efforcé d’établir des liens avec les autres organismes fédéraux et non fédéraux, mais le MDN a modifié son mandat, qui reposait jusqu’alors sur la prise en charge par le MDN de toutes les questions relatives aux opérations fédérales de SAR, et l’a circonscrit aux services de SAR aéronautique et à l’aide à la GCC en SAR maritime17. Le SNRS avait envisagé d’imbriquer le cadre stratégique de la SAR au sein de la haute direction du MDN, mais ce cadre semblait dorénavant avoir perdu son utilité, son attrait et sa capacité de fonctionner.

Pour donner un exemple flagrant de lacunes, mentionnons l’absence de mises à jour de la politique énoncée dans le Manuel national de recherche et sauvetage. Sa dernière parution remontait à 2000, puis il a été remplacé en 2014 par un ouvrage qui lui ressemble énormément, le Manuel canadien de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes (CAMSAR)18. Dans ce nouveau manuel, les procédures d’analyse des CCCOS demeurent sensiblement les mêmes, et les protocoles de recherche des aéronefs de l’ARC ont peu changé. Au risque de tomber dans la simplification excessive, soulignons qu’il aura fallu 14 ans pour changer la mise en page du manuel et apporter de minimes changements à l’unique document de politique en matière de SAR du Canada. La politique n’a guère évolué au fil des années.

Le rôle du ministre responsable de la SAR et les réunions du CIRS sont d’autres exemples de décalage entre la réalité et les attentes à l’égard du PNRS. Nous n’avons pas pu établir clairement à quel moment la fonction de ministre responsable de la SAR a été évacuée du gouvernement, mais ce dernier n’y a plus recours depuis un certain temps. Les ministères se sont retrouvés à se consulter entre eux et à consulter les autres organismes pour coordonner les questions de politique19. De fait, dans un rapport qu’il a publié en 1999, le SNRS déclare n’avoir trouvé aucune indication que le CIRS ait acheminé le moindre problème ou avis au ministre responsable de la SAR20. L’absence d’orientation ministérielle explique peut-être pourquoi le CIRS n’a tenu qu’une réunion en trois ans à l’aube de 2015; le Cabinet ne comptait plus un ministre affecté précisément à la question, et le SNRS ne parvenait pas à faire les suivis nécessaires en matière de politique pour faire avancer les ententes conclues entre le CIRS et la haute direction des ministères fédéraux21. Il ressort clairement que le SNRS perdait ses moyens et qu’un nouveau processus s’imposait pour éviter que l’ampleur des lacunes en matière de politique n’entraîne une autre catastrophe.

Redresser le cadre

Un vent de changement s’est levé au printemps 2013, mû par le Rapport du vérificateur général du Canada. Cinglant, ce rapport décrit en détail les problèmes de coordination qu’éprouvent les organismes fédéraux chargés de la SAR; un rapport du MDN sur le rôle qu’il joue dans la SAR nationale confirmerait plus tard que les critiques sont fondées22. À l’été 2015, le gouvernement du Canada a réagi aux critiques et transféré le SNRS et le PNRS à Sécurité publique Canada23.

Il se pourrait fort bien que Sécurité publique Canada soit tout indiqué pour assurer la coordination globale de la politique en matière de SAR au pays puisqu’il a déjà acquis une certaine expertise en coordination auprès de différents organismes gouvernementaux ainsi qu’une expérience de longue date de la coordination entre partenaires fédéraux, provinciaux et territoriaux24. On peut soutenir que la coordination en SAR a tristement fait défaut ces dernières années, ce qui a pu amorcer le déclin graduel qui a miné l’efficacité du CIRS jusqu’en 2015. Depuis le transfert, par contre, le CIRS a tenu au moins six réunions dans le but de cerner et de résoudre les problèmes, et d’élaborer une politique-cadre en matière de SAR25.

Le CIRS relève désormais lui aussi de Sécurité publique Canada26. Même si aucune directive n’a officialisé la nomination d’un nouveau ministre responsable de la SAR, le rôle revient maintenant - à toutes fins utiles - au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile27. Le Cabinet compte à nouveau un interlocuteur vers qui diriger toutes les questions relatives à la prestation générale des services fédéraux de SAR. Un autre signe prometteur réside dans l’admission que les piliers de la prévention et de l’intervention avaient éclipsé l’importance de la préparation, ce qui conférait aux interventions opérationnelles des FAC et de la GCC une attention hors de proportion dans la politique en matière de SAR28. La préparation synchronisée des futurs besoins en SAR est la pièce manquante susceptible de faire le pont entre la politique gouvernementale en matière d’activités fédérales de SAR et la prestation opérationnelle de services de SAR, notamment par des autorités provinciales et territoriales. Il sera question de l’utilité de la préparation plus loin, dans la partie sur les problèmes qui persistent à cause des lacunes dans la politique.

De toute évidence, le point focal initial du PNRS, soit la désignation du MDN comme chef de file des activités fédérales de SAR, était excessivement restrictif et a dérouté les plus hautes sphères du gouvernement du Canada. Il aura fallu que le vérificateur général intervienne pour que s’amorce un changement. Par contre, les progrès que Sécurité publique Canada a réalisés jusqu’ici sont très prometteurs. L’une des grandes sources d’optimisme vient du fait que la modernisation du cadre de SAR en cours n’est pas le fruit d’une catastrophe qui appelait des solutions rapides; elle repose sur une analyse interne et sur l’efficacité opérationnelle actuelle et elle vise l’élaboration d’un cadre stratégique réfléchi et bien documenté. Comme les améliorations ne sont pas apportées sous la contrainte, le nouveau cadre pourrait s’avérer plus durable dans les années à venir.

Photo du MDN IS03-2016-0035-004, par le caporal-chef Pat Blanchard

Un technicien en recherche et sauvetage saute dans un lac à partir d’un hélicoptère CH149 Cormorant dans le cadre d’un exercice national de recherche et sauvetage (SAREX 2016), à Yellowknife, dans les Territoires du Nord-Ouest, le 21 septembre 2016.

Problèmes sous-jacents des lacunes de la politique

Les améliorations à la politique en matière de SAR vont bon train. De graves problèmes sont toutefois ancrés dans ses lacunes antérieures, et il y a lieu de les définir, de les examiner et d’y remédier pour que l’ensemble du nouveau cadre stratégique puisse être mis en œuvre. Plus précisément, il sera clairement établi que la politique ne reflète pas les améliorations en matière de télécommunications et de recherche inhérentes à l’utilisation par le grand public canadien de la téléphonie cellulaire et du système mondial de positionnement (GPS). En effet, dans le cadre de leur analyse, les CCCOS doivent pouvoir cerner la provenance des appels de détresse, qu’ils aient été transmis par téléphonie filaire ou par téléphonie cellulaire. Ils doivent aussi pouvoir appliquer des politiques en matière de recherche qui tiennent compte de la prolifération des dispositifs GPS dans les environnements maritimes et aéronautiques et d’autres avancées technologiques. Une fois mises en œuvre les améliorations voulues dans ces deux domaines pour remédier à la dernière lacune opérationnelle, les partenaires fédéraux en SAR pourront compter sur le succès, quel que soit le cadre national de SAR.

L’un des problèmes les plus criants de la lacune en matière de politique est l’incapacité qui en découle pour les CCCOS à localiser les personnes en détresse par le truchement des télécommunications. Il s’agit d’un grave problème, car en 2014, les trois CCCOS du Canada ont collectivement donné suite à 9 172 incidents SAR, et pour ce faire, il faillait qu’ils obtiennent rapidement le point d’origine du signal de détresse29. À l’heure actuelle, les coordonnateurs se fient aux renseignements que leur fournit l’appelant plutôt que sur une indication automatique de son emplacement. La seule exigence que la politique impose aux CCCOS relativement aux télécommunications est d’enregistrer, de conserver, de numéroter et de dater toutes les conversations tenues sur les lignes de communication opérationnelles30. C’est donc aux CCCOS qu’il revient de déterminer s’il y a lieu d’établir des exigences plus rigoureuses en la matière et de les mettre en œuvre sans politique à l’appui.

Parmi les contraintes inhérentes à l’hébergement des CCCOS dans des bases militaires, mentionnons que le central téléphonique de la base ne convertit pas toujours le numéro de téléphone entre le réseau militaire et le réseau civil. Du point de vue pratique, la situation est lourde de conséquences.

Souvent, le numéro ne s’affiche pas lorsque l’appel provient de l’extérieur du réseau militaire, et même lorsqu’il s’affiche, il est impossible à retracer si l’appel se termine avant que le coordonnateur ait pu le prendre en note. Ainsi, un plaisancier tombé à l’eau qui crierait à l’aide dans son cellulaire ne saurait être secouru si le coordonnateur n’a pas pu obtenir son emplacement et son numéro de téléphone avant que la communication soit coupée31.

En 2011, le CCCOS Victoria a entrepris de rehausser son central téléphonique en passant du réseau de communication militaire à un réseau civil, ce qui lui permet dorénavant d’obtenir automatiquement le numéro de téléphone de tous les appelants32. L’année suivante, le CCCOS Halifax a mis en place une version améliorée de ce nouveau système33. Pour des raisons inconnues, le CCCOS Trenton ne leur a toutefois pas emboîté le pas34. Dans la pratique, une lacune en matière de politique se traduit donc par la prestation à la population canadienne de différents niveaux de services d’analyse SAR selon leur lieu de résidence au pays.

En guise de solution provisoire, il y aurait lieu d’élever le CCCOS Trenton à la nouvelle norme établie par les CCCOS Victoria et Halifax, mais il faut aussi en faire plus sur le plan des télécommunications. À titre d’exemple, le nouveau CAMSAR ne fait pas état du besoin qu’ont les CCCOS de pouvoir localiser les téléphones cellulaires des personnes qui logent un appel de détresse, et ce, alors qu’actuellement au Canada, 30 045 817 personnes sur une population totale de 36 155 487 habitants sont abonnées à un service de téléphonie cellulaire. C’est donc dire que 83 p. cent des Canadiens et Canadiennes portent sur eux un téléphone mobile que les organismes de gestion des urgences pourraient utiliser pour les repérer en cas de détresse35. De fait, en vertu d’une politique que le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes a élaborée en 2009, tous les fournisseurs canadiens de service sans fil doivent désormais être en mesure de déterminer où se trouve une personne qui a composé le 9-1-1 sur un téléphone cellulaire et de communiquer cet emplacement au service d’urgence 9-1-1 dans les 30 secondes36. Par conséquent, les CCCOS disposent déjà de moyens d’obtenir les coordonnées de personnes en détresse qui logent un appel à un service d’urgence37.

Cela dit, comme la majeure partie des appels aux CCCOS ne passent pas par le service 9-1-1, l’obtention des coordonnées d’un téléphone cellulaire s’avère assez difficile pour un CCCOS38. Les trois CCCOS ont probablement défini une marche à suivre pour obtenir des renseignements sur un abonné auprès des fournisseurs canadiens de service sans fil mobile, mais seul le CCCOS Victoria a consigné la sienne dans ses instructions permanentes d’opération (IPO)39. Bien sûr, comme l’obtention de tels renseignements est compliquée, le personnel des centres de coordination n’y a pas souvent recours, ou du moins pas aussi souvent qu’il le faudrait40. Il n’y a pas suffisamment de données en la matière pour déterminer le nombre de fois où l’accès aux coordonnées d’un abonné qui a logé un appel de détresse aurait aidé à l’analyse SAR, mais si les CCCOS pouvaient les obtenir rapidement et plus souvent, les analyses SAR s’en trouveraient nettement simplifiées et le service, amélioré.

Maintenant que Sécurité publique Canada a pris en charge l’élaboration de la politique en matière de SAR, il y aurait lieu d’envisager que la nouvelle politique prévoit l’inclusion des CCCOS dans le service d’urgence 9-1-1 de la prochaine génération selon le projet qui vise l’intégration des administrations provinciales, territoriales et municipales41. Une telle inclusion ne serait pas si ambitieuse qu’on pourrait le croire à première vue. En effet, les casernes de pompiers des bases militaires sont déjà reliées au service 9-1-1, alors les CCCOS pourraient fort probablement s’y brancher aussi42. Puisque 98 p. 100 de la population canadienne a accès au 9-1-1, peut-être le moment serait-il enfin propice pour intégrer les cadres fédéraux, provinciaux et territoriaux de gestion des urgences en une seule politique coordonnée43. L’inclusion des CCCOS dans les télécommunications du 9-1-1 contribuerait sans nul doute à une nette amélioration des analyses SAR fédérales partout au pays.

Un autre domaine où la technologie n’a pas suivi les avancées technologiques concerne les politiques qui régissent la recherche effectuée par les aéronefs de l’ARC. Or, l’examen de ces politiques presse, maintenant que le gouvernement Trudeau vient d’annoncer son intention d’acheter 16 appareils C295W d’Airbus Defence and Space pour remplacer les aéronefs à voilure fixe CC130 Hercules et CC115 Buffalo qui assurent actuellement la capacité SAR44. Le C295W est de loin supérieur au Buffalo et l’emporte aussi sur le Hercules à bien des égards, mais sa vitesse de transit est inférieure de 45 nœuds à celle du Hercules, d’où le besoin de maximiser l’efficacité de la recherche pour que le nouvel appareil SAR parvienne aux lieux de la situation d’urgence aussi rapidement que le Hercules45.

L’une des politiques en matière de recherche à bord d’aéronefs SAR qu’il faut actualiser est celle concernant la définition de la zone de recherche canadienne pour un aéronef porté disparu46. En effet, depuis que cette définition a été intégrée à la politique à la fin des années 1980, l’utilisation du GPS s’est généralisée, et un scientifique en recherche opérationnelle a mené une étude en 2010 pour déterminer s’il en avait découlé un changement perceptible dans les schémas de données sur les écrasements pendant la période allant de 2003 à 201047. Pour faciliter l’adoption de tout modificatif éventuel à la politique, il avait été convenu de reprendre à la lettre la méthodologie utilisée dans le cadre de l’étude qui avait mené à la définition de la zone de recherche canadienne. La conclusion était sans équivoque : il y avait maintenant un plus grand nombre d’écrasements dans la seule zone 1 qu’il n’y en avait avant dans les zones 1 et 2 prises ensemble. Nous ne nous attarderons pas aux particularités de chaque zone; retenons simplement que d’après les nouvelles données, éloquentes, la taille de la zone de recherche attribuée aux aéronefs de l’ARC pouvait facilement être diminuée, et le degré de certitude que l’objet de la recherche y serait trouvé augmenterait. Malgré l’utilisation de la même méthodologie et l’obtention de résultats révélateurs, la politique sur les zones de recherche n’a pas été modifiée.

L’importance d’actualiser cette politique tient au fait qu’à leur arrivée sur les lieux d’un incident, les aéronefs de l’ARC seraient affectés à la plus petite des zones de recherche. Du fait qu’ils survoleraient une zone réduite, ils auraient la même ou une meilleure probabilité d’y trouver l’objet de la recherche, et donc de sauver des vies, ce qui est précisément en quoi la suggestion sur la définition de la zone devrait éclairer les opérations. De fait, la décision de restreindre la zone de recherche lors de missions relève du commandant de la région de recherche et sauvetage responsable du CCCOS visé, et il est arrivé lors d’au moins une mission SAR que la zone de recherche soit restreinte parce que sinon, les opérations se seraient étendues sur plus d’une semaine, en pleine montagne, dans des conditions météorologiques potentiellement mortelles48. En limitant la recherche à la zone réduite, les intervenants avaient une meilleure chance de trouver des survivants et couraient moins de risques, car leur temps de vol dans des conditions difficiles s’en trouvait limité. Là encore, faute de mesures pour actualiser la politique en matière de SAR, les normes se mettent à diverger d’un bout à l’autre du pays.

Photo du MDN CX2013-0098-40, par le soldat Dan Moore

Des membres de l’équipe de recherche et sauvetage de la Marine royale canadienne passent près du NCSM Edmonton pendant un exercice national de recherche et sauvetage, au large des côtes de Prince Rupert, en Colombie-Britannique, le 30 avril 2013.

Un dernier exemple de problème découle de l’accent que l’ARC met depuis longtemps sur les techniques de recherche visuelle à bord des aéronefs. À l’heure actuelle, les équipages des aéronefs SAR mènent la recherche en faisant des rotations d’observateurs, de sorte qu’il y a toujours quelqu’un de chaque côté de l’aéronef qui scrute les environs à la grande fenêtre prévue à cette fin49. Si quelque chose retient leur attention, l’aéronef décrit des cercles sur place jusqu’à ce que l’observateur confirme qu’il s’agit ou non de l’objet de la recherche. C’est une méthode éprouvée qui donne de bons résultats lors d’opérations terrestres, mais pas nécessairement lors d’opérations maritimes, comme nous le verrons ci-après.

Le 2 août 2010, quatre hommes sont partis à bord du bateau Qualicum Rivers 9 pour une expédition de pêche affrétée sur la côte ouest de la Colombie-Britannique et ne sont pas revenus. La disparition du navire a été signalée en fin de journée, puis le brouillard et les nuages sont descendus, ce qui a nui aux efforts de recherche visuelle tout au long des six jours de la mission. L’équipage du CC115 Buffalo affecté à la SAR en a été réduit à utiliser son radar météo pour trouver des contacts, tandis que celui du CH149 Cormorant n’apercevait que l’espace défilant immédiatement sous lui50. Celui du CP140 Aurora a dû recourir à ses capteurs avancés pour repérer des objets dans l’eau et déterminer s’il pouvait s’agir de parties du bateau disparu.

À la longue, il est devenu évident que la recherche électronique menée du haut des airs permettait de repérer beaucoup d’articles, sans toutefois permettre d’établir de lien avec l’objet de la recherche51. Pour aggraver la situation, les vents et les courants ont agrandi la zone de recherche si rapidement les cinq premiers jours que la recherche s’est étendue jusqu’en territoire américain, à des centaines de milles du dernier emplacement connu du bateau. Comme il n’y avait pas suffisamment de navires de recherche pour aller vérifier chacun des objets signalés par les aéronefs, ou que les navires se trouvaient trop loin pour les atteindre dans un délai raisonnable, certains des objets repérés n’ont pas été identifiés. La recherche électronique comme celle décrite ici est plutôt rare, mais la coordination entre les aéronefs de l’ARC et les navires de recherche par mauvaises conditions météorologiques tirera avantage de l’amélioration de la politique.

Pour terminer le navrant récit du bateau disparu, celui-ci a été repéré le cinquième jour des recherches. Le sixième jour a été consacré à longer le littoral pour trouver des survivants. Le bateau avait tragiquement chaviré, et un pantalon d’homme avait été attaché au support du moteur hors-bord en guise de drapeau de fortune pour attirer l’attention des observateurs. La triste réalité est que l’eau était si froide que le temps de survie des quatre hommes n’aurait pas pu excéder 13 heures; ils avaient donc déjà succombé à la fin de la première journée complète de recherche52. Leurs corps n’ont jamais été retrouvés.

Une meilleure utilisation de la recherche électronique n’aurait pas changé l’issue de cet incident, mais il n’en demeure pas moins qu’à l’avenir, une meilleure utilisation de la recherche électronique à l’appui de la recherche visuelle pourrait sauver des vies. Le nouvel appareil C295W sera équipé de capteurs électro-optiques et infrarouges, et grâce à l’amélioration de la capacité de mener des recherches par mauvais temps, les aéronefs SAR procéderont de plus en plus souvent à des recherches électroniques53. Une autre piste d’analyse intéressante relativement à la tragédie en question est que chacun des quatre malheureux avait sur lui un téléphone cellulaire et que des efforts ont été déployés pour tenter d’obtenir leurs coordonnées auprès de leurs fournisseurs de service54. Dans leur cas, les fournisseurs de service n’ont pas pu aider, mais si dorénavant les téléphones cellulaires continuent de fonctionner en cas de détresse, les aéronefs de recherche pourraient arriver à localiser les objets et personnes disparus pour autant qu’ils soient équipés pour trouver les téléphones cellulaires. Il y a donc lieu d’envisager l’élaboration d’une politique en matière de recherche électronique qui habiliterait les équipages d’aéronef à localiser les téléphones cellulaires des personnes qui manquent à l’appel.

Étonnamment, très peu de chercheurs ont étudié la recherche à l’aide de moyens électroniques pour localiser des téléphones cellulaires lors de missions SAR55. Comme nous l’avons déjà vu, la majeure partie de la population canadienne a désormais un téléphone cellulaire. Par conséquent, les activités menées en vertu de la politique de recherche et les équipements de recherche des aéronefs de l’ARC devraient pouvoir exploiter les signaux de téléphonie cellulaire. La technologie de repérage de téléphones cellulaires n’a rien de nouveau; les autorités chargées de l’application de la loi aux États-Unis s’en prévalent déjà56. De fait, le processus est relativement simple. Un dispositif à bord d’un aéronef de recherche émet un signal transmis par une tour de téléphonie cellulaire à un téléphone cellulaire inactif, qui se met alors en rapport avec le dispositif de recherche et lui révèle son emplacement57. Toute nouvelle politique qui inclurait la recherche à l’aide de la téléphonie cellulaire serait très avantageuse pour le nouvel appareil C295W et contribuerait à régler l’élément « recherche » de l’équation « recherche et sauvetage ».

Bref, les CCCOS éprouvent des problèmes de télécommunications, et l’utilisation des aéronefs SAR de l’ARC pourrait être optimisée. La résolution de ces problèmes, vraisemblablement fort surmontables, remédierait aux lacunes que l’inefficacité du PNRS a causées en matière de politique. Comme l’ARC s’apprête à mettre en service un nouvel aéronef SAR qui a besoin d’un peu plus de temps pour atteindre la zone de recherche, le moment serait tout indiqué pour étoffer la politique.

Conclusion

Quand le cadre national de SAR a été officialisé en 1986, la mise sur pied du PNRC et du SNRS se faisait attendre depuis longtemps. Hélas, le gouvernement a agi sous la contrainte dans la foulée de la tragédie de l’Ocean Ranger. Il a institué le PNRS et le SNRS sans avoir vérifié au préalable si les besoins des provinces et des territoires cadraient avec son modèle des activités fédérales de SAR. Au fur et à mesure que la ligne s’est estompée quant aux domaines de compétence du fédéral et des autres ordres de gouvernement en matière d’opérations SAR régies par la politique en la matière, le SNRS a perdu son efficacité, le rôle du ministre responsable de la SAR s’est volatilisé et le CIRS a cessé de tenir des réunions à intervalles réguliers. Quand le MDN a restreint le champ d’activité du PNRS aux seules responsabilités liées à la SAR aéronautique, il a de fait contribué à sa dérive vers la non-pertinence. Du coup, la politique sombrait dans la désuétude.

Heureusement, le récent transfert de la SAR à Sécurité publique Canada réglera probablement de manière durable la question de la politique-cadre nationale en matière de SAR. La reprise des réunions régulières du CIRS constitue une première étape importante dans l’élimination des lacunes en matière de politique et l’élaboration d’une politique-cadre qui devrait assurer l’efficacité à long terme des services de SAR au Canada. Quoi qu’il en soit, des problèmes persistent au niveau des systèmes de télécommunication des CCCOS et de certaines techniques de recherche qui minent la politique au point d’ouvrir la voie à une autre catastrophe.

La bonne nouvelle, c’est que les solutions sont relativement simples. Sécurité publique Canada doit étudier la possibilité que la politique relative au service d’urgence 9-1-1 de nouvelle génération réponde aux besoins en télécommunications des CCCOS. Le CIRS devrait se pencher sur les politiques en matière de recherche au moyen d’aéronefs pour veiller à ce que la définition des zones de recherche soit étayée par de récents travaux de recherche. Enfin, l’ARC doit cerner le besoin d’équiper ses aéronefs SAR de dispositifs de recherche de téléphones cellulaires à l’aide de moyens électroniques pour trouver des pistes de solutions qui éclaireront l’élaboration de nouvelles politiques. Il en va de notre devoir envers la population canadienne.

Pour conclure, réitérons que les opérations SAR doivent absolument être encadrées par une politique efficace. L’inefficacité et la désuétude de la politique en vigueur ont privé les CCCOS d’outils adéquats sur le plan technologique pour secourir les Canadiens et les Canadiennes en détresse. Il n’y a pas lieu d’affirmer que les problèmes soulevés ont coûté des vies. N’empêche, la terrible vérité est qu’il s’avère impossible de savoir si les lacunes relatives aux télécommunications et à la politique en matière de recherche ont fait des morts, ni en quel nombre. Malgré la promesse d’un nouveau cadre national, nous devons sauvegarder la politique nationale en matière de SAR.

Photo du MDN BN07-2017-0500-006, par le caporal Gary Calvé

Un technicien en recherche et sauvetage est remonté à bord d’un hélicoptère CH146 Griffon, pendant une simulation d’évacuation au large des côtes de Miami, en Floride, dans le cadre de l’exercice Southern Breeze, le 14 février 2017.

Notes

  1. Heritage Newfoundland and Labrador, « Le naufrage de l’Ocean Ranger, 15 février 1982 », mise à jour – octobre 2016, à http://www.heritage.nf.ca/articles/en-francais/economy/ocean-ranger-naufrage.php (consulté le 5 février 2017).
  2. Canada et Terre-Neuve, Commission royale sur le désastre marin de l’Ocean Ranger, Deuxième rapport : La sécurité au large de la côte est du Canada, Ottawa, Centre d’édition du gouvernement du Canada, 1985.
  3. Michael Ferguson, « Rapport du vérificateur général du Canada – Printemps 2013 », Bureau du vérificateur général, Printemps 2013 — Rapport du vérificateur général, chapitre 7, pp. 28-30.
  4. Lieutenant-colonel Clinton Mowbray, 2010, « Lessons Forgotten? A Historical Examination of the RCAF Search and Rescue Organization », projet de recherche dirigée, Toronto, Ontario, p. 99.
  5. Mowbray, p. 23; et Forces armées canadiennes et Garde côtière canadienne, Federal Search and Rescue Operational Governance Committee Annual Report 2014, Ottawa, Commandement des opérations interarmées du Canada, mars 2015, p. 1.
  6. Défense nationale et Pêches et Océans Canada, CAMSAR, Manuel canadien de recherche et de sauvetage aéronautiques et maritimes, édition combinée – Volumes I, II et III, B-GA-209-001/FP-001, Ottawa, en vigueur le 30 septembre 2014, section I-1.02. L’accent est mis sur la prévention et sur l’intervention parce que nous avancerons plus loin dans le texte que la préparation constitue un pilier tout aussi important.
  7. L’auteur tire cette information de son expérience personnelle à bord de CC130 affectés à la SAR.
  8. Michael Ferguson, « Printemps 2013 — Rapport du vérificateur général du Canada », chapitre 7, pièce 7.3.
  9. La version anglaise du Manuel national de recherche et sauvetage, vers 1988, peut être consultée en ligne à http://www.cap-es.net/zips/cansarman.PDF (consulté le 24 février 2017), p. 1.
  10. Défense nationale, CAMSAR, section I-1.05.
  11. Idem, section I-1.06.
  12. Provenance de l’ensemble des renseignements fournis dans le présent paragraphe : Idem, section I-1.05.
  13. Ferguson, « Rapport du vérificateur général », paragraphe 7.94.
  14. Idem, paragraphe 7.95.
  15. Idem, paragraphe 7.97.
  16. Idem, paragraphe 7.6.
  17. Ministère de la Défense nationale, Chef – Service d’examen, « Évaluation de la contribution du MDN et des FAC au Programme national de recherche et de sauvetage, janvier 2015 », document 1258-216 (CS Ex), p. iv-viii.
  18. Défense nationale et les Forces armées canadiennes, « Examen de la situation des activités de recherche et sauvetage 2013 », 23 mai 2014, à http://www.forces.gc.ca/fr/a-propos-rapports-pubs/examen-situation-activities-recherche-sauvetage.page (consulté le 22 février 2017), section 3c.
  19. Lieutenant-colonel Kevin Toone, message sur la politique en matière de SAR (Internet) transmis au Maj James Pierotti le 17 février 2017 à 15 h 42.
  20. Maj Jenn Weissenborn, « Mind the Gap: The Ground Truth Behind an Optimized National Search and Rescue System », Collège des Forces canadiennes, 2016, p. 67.
  21. Conversation téléphonique avec Lawrence Conway, gestionnaire de l’équipe de transition en Recherche et sauvetage de Sécurité publique Canada, à 13 h le 7 février 2017. Retenir que la critique implicite à l’endroit du SNRS reflète l’opinion de l’auteur et non pas celle de M. Conway.
  22. Sécurité publique Canada, « Archivé – l’Examen quadriennal de recherche et de sauvetage – Rapport », date de modification : 31 mars 2016, à https://www.securitepublique.gc.ca/cnt/rsrcs/pblctns/archive-nss-qdrnnl-rvw/index-fr.aspx (consulté le 23 février 2017).
  23. Gouvernement du Canada, « Archivé – Recherche et sauvetage Canada », 24 juillet 2015, à https://www.canada.ca/fr/nouvelles/archive/2015/07/recherche-sauvetage-canada.html (consulté le 5 février 2017).
  24. Gouvernement du Canada, « Archivé – Recherche et sauvetage Canada ».
  25. Conversation téléphonique avec Lawrence Conway à 13 h le 7 février 2017.
  26. Idem.
  27. Équipe de transition en Recherche et sauvetage de Sécurité publique Canada, « Modernisation du cadre de gouvernance et de politique de la recherche et sauvetage : document de discussion », octobre 2016, p. 22.
  28. Idem., p. 7.
  29. Forces armées canadiennes, Chef – Service d’examen, SAR Program Review 2014 (publiée en mars 2015), p. iii.
  30. Défense nationale, CAMSAR, section I-4.04.
  31. 1re Division aérienne du Canada, stocké sous Base des Forces canadiennes Esquimalt 4235-1000-1 (OIC/RDIMS 195739), lettre adressée aux destinataires sur la liste de distribution par l’officier responsable du CCCOS Victoria, le Maj James Pierotti, le 17 janvier 2012, au sujet du projet de modernisation des télécommunications au CCCOS Victoria.
  32. Idem. À l’exclusion toutefois des numéros privés.
  33. 1re Division aérienne du Canada, JRCC Halifax Standing Operating Procedures, février 2015, p. 103, 137, 139.
  34. 1re Division aérienne du Canada, JRCC Trenton SOP, novembre 2015, p. 104.
  35. Statistique Canada, « Estimations de la population du Canada, premier trimestre de 2016 », diffusion 6 juin 2016, à http://www.statcan.gc.ca/daily-quotidien/160616/dq160616b-fra.htm; et ACTS, « 2016 », Statistiques : Nombre d’abonnés au Canada, à https://www.cwta.ca/wp-content/uploads/2016/12/SubscribersStats_fr_2016_Q3.pdf (consulté le 24 janvier 2017).
  36. Timothy Denton, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Rapport sur les questions ayant trait aux services d’urgence 9-1-1, Ottawa, 5 juillet 2013.
  37. Au Canada, la législation permet la divulgation du numéro de téléphone, de l’emplacement et de l’historique des appels récents aux CCCOS, pour autant que les personnes en détresse aient composé le numéro du CCCOS.
  38. Chaque CCCOS a son propre numéro d’urgence, et les IPO donnent à entendre qu’à l’heure actuelle, les centres du service 9-1-1 ne transfèrent aucunes données.
  39. Les IPO des trois CCCOS ont été numérisées et fournies par la 1re Division aérienne du Canada.
  40. 1re Division aérienne du Canada, JRCC Victoria Standard Operating Procedures, juillet 2012, pp. 43-44.
  41. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Politique réglementaire de télécom CRTC 2014-342 (Ottawa, 25 juin 2014).
  42. L’auteur fonde cet énoncé sur ses huit années d’expérience au CCCOS Victoria. Il y a lieu de préciser que bon nombre des exemples utilisés dans le présent article proviennent des activités du CCCOS Victoria, puisque l’auteur en a une connaissance approfondie. Quoi qu’il en soit, les experts des autres CCCOS pourraient donner autant d’exemples probants de partout au pays.
  43. Denton, services d’urgence 9-1-1.
  44. Gouvernement du Canada, « Projet de remplacement d’aéronefs de recherche et de sauvetage à voilure fixe », Services publics et Approvisionnement Canada, 8 décembre 2016, à http://www.tpsgc-pwgsc.gc.ca/app-acq/amd-dp/air/arsvf-fwsar/index-fra.html (consulté le 14 décembre 2016).
  45. Airbus Defence & Space, « Canadian SAR: Specifications », à http://www.c295.ca/c295-canadian-sar/specifications/ (consulté le 14 décembre 2016); l’auteur a puisé les données sur le CC130 Hercules dans son expérience personnelle de membre d’équipage d’appareils Hercules affectés à la SAR pendant plus de 15 ans.
  46. Mowbray, « Lessons Forgotten? », p. 100.
  47. L’ensemble de l’information contenue dans ce paragraphe provient de : 1re Division aérienne du Canada, Antony Zegers, « Update of the Canadian Search Area Definition (CSAD) with 2003–2010 Data », 3553-1 (DRDC CORA), LR 2010-164, Victoria, CORA, août 2010. La modification de la définition n’est toujours pas en vigueur.
  48. 1re Division aérienne du Canada, CCCOS Victoria, « Major SAR Report: SAR GJUP, V2011-02660 ».
  49. 1re Division aérienne du Canada, « Air Mobility Standard Manoeuvre Manual, CC130H Search and Rescue Operations », SMM 60-130-2605, 15 décembre 2016, 1.1.18.
  50. 1re Division aérienne du Canada, CCCOS Victoria, « Search and Rescue Operation Report Qualicum Rivers 9 », dossier SAR V2010-02165, p. 14.
  51. Idem, p. 20.
  52. Idem, p. 13.
  53. Airbus, « Canadian SAR: Specifications ».
  54. CCCOS Victoria, « Qualicum Rivers 9 », p. 21.
  55. Voici une source qui recense une analyse documentaire exhaustive des récents travaux de recherche sur la SAR : Arctic Domain Awareness Centre, « Current State of Science for Arctic Maritime Search and Rescue: A Literature Synthesis in Support of Arctic-Related Incidents of National Significance as/of 11 May 2016 », University of Alaska.
  56. Devlin Barrett, « American’s Cellphones Targeted in Secret U.S. Spy Program », dans The Wall Street Journal, 13 novembre 2014, à http://www.wsj.com/articles/americans-cellphones-targeted-in-secret-u-s-spy-program-1415917533 (consulté le 25 janvier 2017).
  57. Digital Receiver Technology, Inc. à http://www.drti.com (consulté le 25 janvier 2017).