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Revue militaire canadienne, [Vol. 21, No 4, automne 2021]
Les relations civilo-militaires

Photo du MDN par le caporal David Veldman

Des aurores boréales brillent au-dessus du NCSM Glace Bay au cours de l’opération NANOOK, le 18 août 2020.

M. Peter Kikkert, Ph. D., est titulaire de la chaire Irving Shipbuilding sur la politique sur l’Arctique au Brian Mulroney Institute of Government de l’Université St. Francis Xavier.

M. P. Whitney Lackenbauer, Ph. D., est titulaire de la chaire de recherche du Canada de niveau 1 sur l’étude du Nord canadien à l’Université Trent et lieutenant-colonel honoraire du 1er Groupe de patrouilles des Rangers canadiens.

La politique de défense Protection, Sécurité, Engagement (2017) et le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord (CSAN, septembre 2019) du gouvernement du Canada soulignent l’importance de l’établissement de relations et de la collaboration entre les Forces armées canadiennes (FAC) et les peuples autochtones du Nord alors que l’organisation militaire utilise ses nouvelles capacités pour « appuyer les priorités globales du gouvernement du CanadaNote de bas de page 1 ». Au cours de la dernière décennie, les FAC ont renforcé l’engagement des collectivités pendant les opérations courantes, les exercices et les déploiements annuels vers le Nord et dans la région, ainsi que leurs relations continues avec les collectivités par l’entremise des Rangers canadiens et des Rangers juniors canadiens, qui fournissent des liens essentiels avec les intervenants locaux et les titulaires de droitsNote de bas de page 2. En obligeant l’Équipe de la Défense à renforcer ses capacités dans l’Arctique, la politique Protection, Sécurité, Engagement explique que les FAC continueront « à élargir et à resserrer [leurs] relations importantes avec ces collectivités ». Cette politique encourage aussi de nouvelles manières de travailler « avec les gouvernements territoriaux et les communautés autochtones afin d’assurer que le Nord réalise son plein potentiel en termes de développement des ressources et de renforcement des capacités des communautésNote de bas de page 3 ».

La description publique par les FAC de l’opération NANOOK met un accent particulier sur leur relation avec les « collectivités autochtones » qui forment « le cœur du Nord canadien », qu’elles tentent de renforcer « par des communications collaboratives et continues tout au long de l’annéeNote de bas de page 4 ». Depuis sa première version en 2007, cette opération a permis aux FAC de renforcer leurs capacités dans le Nord tout en relevant les défis en matière de sûreté et de sécurité relativement aux changements climatiques et à l’activité humaine accrue dans la région. Le renforcement de la coopération entre les FAC, les autres ministères et organismes fédéraux, les gouvernements territoriaux, municipaux et autochtones, les associations inuites et les entreprises régionales ainsi que les collectivités nordiques, plus généralement, a amélioré les relations et la compréhension mutuelle, l’interopérabilité de même que la disponibilité opérationnelle et a confirmé que la présence des FAC entraîne des avantages pour les collectivités nordiques. Remaniée en 2018 pour en faire une initiative durant toute l’année, l’opération NANOOK se subdivise désormais en diverses opérations : NANOOK-NUNALIVUT, NANUKPUT, TATIGIIT et TUUGALIKNote de bas de page 5.

Photo du MDN par le caporal Pierre Létourneau/CX2013-A002-01

Un Ranger, le caporal Paul Ikuqllaq, prépare son cométique avant de partir pour une patrouille de deux semaines à Resolute Bay pendant l’opération NUNALIVUT, le 10 avril 2013. Un cométique est un traîneau traditionnel servant au transport de marchandises dans le Nord.

Pour renforcer leurs « communications collaboratives et continues » avec les habitants du Nord et appuyer les objectifs du CSAN, les FAC pourraient chercher de nouveaux modèles et approches dans les régions nordiques éloignées de deux proches alliés : les États-Unis et l’Australie. Les exercices liés à l’instruction novatrice sur la disponibilité opérationnelle (INDO) menés par le département de la Défense des États-Unis (DoD) en Alaska et le programme d’aide aux collectivités autochtones de l’armée de terre australienne, en place depuis longtemps, constituent des exemples de la manière dont les FAC pourraient envisager d’élargir leur engagement avec les collectivités autochtones éloignées du Nord. Ces déploiements relativement réduits, mais mutuellement profitables, contribuent directement à la santé, au bien-être et à la résilience des collectivités, tout en offrant des expériences d’instruction à un vaste éventail de militaires.

« Cela les prépare tout à fait à un déploiement » : des missions d’instruction novatrice sur la disponibilité opérationnelle en Alaska

Les initiatives liées à l’INDO du DoD visent à préparer les forces en vue des missions au moyen de possibilités d’instruction militaire qui fournissent des services essentiels à des collectivités mal desservies aux États-UnisNote de bas de page 6. Les objectifs précis incluent la prestation d’une instruction réaliste et pratique pour accroître la disponibilité opérationnelle et la surviabilité dans des environnements risqués, l’établissement de partenariats civilo-militaires avec une population culturellement complexe et le développement d’une gestion novatrice des ressources en tirant profit des contributions militaires et des ressources communautaires pour multiplier la valeur et les économies pour les participantsNote de bas de page 7. Au début d’un projet, un gouvernement — à l’échelle fédérale, étatique, locale ou tribale —, un organisme sans but lucratif ou une organisation communautaire demande de l’aide militaire pour réaliser un projet et présente le soutien local, les fonds, les ressources et les partenaires qu’il peut apporter. Les demandes doivent également attester que l’aide militaire n’est pas raisonnablement disponible auprès d’une entité commerciale ou que le secteur privé accepte que ces services soient fournis par les forces arméesNote de bas de page 8. Sous la supervision du directeur de la politique sur l’instruction civilo-militaire, dans le bureau du secrétaire adjoint délégué à la défense concernant l’intégration de la force de réserve, les services militaires choisissent ensuite les projets selon les valeurs et les besoins actuels en matière d’instructionNote de bas de page 9. L’aide militaire fournie par le programme d’INDO comprend généralement la prestation de soins de santé, le soutien aux infrastructures (y compris les pistes, les routes, les ponts, les bâtiments et les installations maritimes), la cybersécurité, les programmes de formation à l’intention des jeunes et les services vétérinaires.

Les missions d’INDO en Alaska offrent aux soldats des occasions d’instruction clé et de l’expérience en matière de relations civilo-militaires, d’interopérabilité des services conjoints, d’acquisition de compétences en génie et en construction, de prestation de soins de santé, de logistique et de transport. Le personnel reçoit de l’instruction approfondie et réaliste sur l’équipement et les pratiques qu’il utilisera lors de déploiements dans le cadre d’opérations à l’étrangerNote de bas de page 10. Les rapports sur les missions d’INDO en Alaska soulignent souvent que l’instruction permet d’accroître le moral et d’encourager le maintien en poste de l’effectif. Ces projets donnent aussi l’occasion de travailler avec des partenaires internationaux, y compris des membres des FAC et d’autres professionnels de la santé canadiensNote de bas de page 11. Bref, ces expériences permettent d’accroître l’état de préparation au déploiement, soit l’objectif ultime du programme d’INDO.

Photo du MDN par le caporal Valérie Villeneuve

Le 1er Peloton du Groupe-compagnie d’intervention dans l’Arctique (GCIA) et les Rangers canadiens vont rejoindre le 2e Peloton et le 3e Peloton pour passer à la position suivante dans le cadre de l’exercice GUERRIER NORDIQUE à Iqaluit, au Nunavut, le 4 mars 2014.

En réalisant des projets liés à l’INDO pour les collectivités qui manquent de ressources pour les réaliser seules, les unités militaires ont l’occasion de mettre en pratique des compétences essentielles, comme l’organisation et l’exécution de tâches complexes de génie et de construction, la mise en place de services de santé efficaces dans des environnements nouveaux et difficiles, ainsi que la fourniture de soutien en matière de logistique, de transport et de communicationsNote de bas de page 12. La majorité de ces projets exigent aussi un degré élevé de coopération dans les services conjoints, ce qui permet aux unités d’exercer leur interopérabilité dans une grande variété de contextes, souvent pendant de longues périodesNote de bas de page 13. Les initiatives d’INDO exigent habituellement un degré élevé de coordination entre les organisations, les gouvernements et les collectivités, et comprennent à l’occasion des partenaires multinationaux, ce qui offre aux militaires une expérience d’intégration en tant qu’« équipe mixte composée de membres de toute la société pour servir les citoyens américainsNote de bas de page 14 » [TCO]. Le DoD souligne que ces projets sont conçus pour accroître l’état de préparation au déploiement et favoriser les relations civilo-militaires, tout en accroissant le moral et en encourageant le maintien en poste de l’effectifNote de bas de page 15. Durant les périodes où les restrictions budgétaires réduisent les occasions d’instruction militaire, l’INDO est une pratique « gagnant-gagnant » qui offre une expérience d’acquisition de compétences aux militaires et des services essentiels aux collectivitésNote de bas de page 16.

Photo de l’US Air National Guard/Master Sergeant Carl Clegg

Le sergent-maître chef Tori Hill, du 108th Medical Group, NCOIC de l’exercice ARCTIC CARE (à gauche), le major Jean Chevalier, 41e Centre des Services de santé des Forces armées canadiennes (au centre) et le major Lisa Haik, du 919th Special Operations Medical Squadron, AOIC de l’exercice ARCTIC CARE, coordonnent le mouvement des troupes et des fournitures dans le cadre de l’exercice ARCTIC CARE à l’entrepôt du site de concentration de l’équipement 99 du 99th Regional Support Command de la réserve de l’US Army à la Joint Base McGuire-Dix-Lakehurst, au New Jersey, le 25 février 2016.

Menée chaque année depuis 1995, l’opération ARCTIC CARE est l’initiative d’INDO la plus ancienne en Alaska et est devenue l’un des exercices d’instruction militaire interarmées en matière de soins de santé et de logistique les plus importants aux États-UnisNote de bas de page 17. L’opération vise à fournir aux militaires une expérience liée au déploiement d’une gamme de capacités en matière de soins de santé dans les collectivités éloignées et mal desservies dans un environnement nordique austère, offrant ainsi les soins nécessaires aux Alaskiens qui ne les recevraient peut-être pas autrement ou devraient parcourir de longues distances pour les recevoirNote de bas de page 18. L’opération ARCTIC CARE nécessite généralement le déploiement pour une durée de deux semaines de 100 à 300 membres de la réserve ainsi que de la garde nationale, de même que des membres en service actif de l’armée de terre, de la marine, de la force aérienne, du corps des Marines et de la garde côtière des États-Unis dans de nombreux villages de l’Alaska. Chaque année, l’initiative se déplace dans une région différente, y compris le secteur de Northwest Arctic, le secteur de l’île Kodiak, le delta du Yukon-Kuskokwim et l’île Little Diomede. Les militaires offrent un « blitz de services » dans ces collectivités, y compris les soins médicaux, dentaires et optométriques, la production sur place de lunettes prescrites, les services pharmaceutiques, la physiothérapie, des cours de réanimation cardiorespiratoire, de premiers soins, de nutrition et sur d’autres sujets liés à la santé, des examens vétérinaires ainsi que la stérilisation et la castration d’animauxNote de bas de page 19. Par exemple, durant l’opération ARCTIC CARE 2018, 140 praticiens ont été envoyés dans 12 villages de la zone de service Maniilaq du secteur de Northwest Arctic entre le 13 et le 27 avril, où ils ont traité plus de 2 000 patients et notamment offert des examens de dépistage du cancer et une clinique de chirurgie qui réalisait des coloscopiesNote de bas de page 20. Ces déploiements dépendent de l’établissement de liens et s’appuient sur des partenariats avec un ensemble d’entreprises et d’associations autochtones, l’Alaska Native Tribal Health Consortium, les services de santé à l’intention des Autochtones de la région de l’Alaska, les gouvernements locaux, les gouvernements d’État ainsi que les collectivités.

D’autres projets d’INDO ont été axés sur la mise sur pied d’infrastructures à l’échelle communautaire. Depuis 2009, plusieurs initiatives ont aidé à relocaliser le village Yupik de Newtok neuf miles en amont pour éviter l’érosion côtière et les inondations. La participation des militaires a commencé par le tracé du nouvel emplacement à Mertarvik, y compris l’installation d’une aire de cantonnement de 13 272 pieds carrés au moyen de plaques Dura-base. En 2010, le projet a nécessité la construction d’une base d’opérations avancée et d’une route d’accès de 1 500 pieds menant au site de débarquement des barges, d’où le gros des matériaux de construction arrivait. Au cours des trois années suivantes, des installations souterraines pour le centre d’évacuation communautaire et des entrepôts ont été construits, une carrière de pierres a été ouverte et d’autres travaux ont été réalisés pour préparer l’arrivée des entrepreneurs civilsNote de bas de page 21. À l’été 2019, le programme d’INDO a repris l’effort de relocalisation, et des militaires ont été envoyés à Mertarvik pour construire des routes, une décharge, un atelier d’équipement lourd et 13 maisons, ce qui a permis à la première vague de résidents de s’installer dans le nouveau villageNote de bas de page 22. Depuis 2012, une autre mission d’INDO pluriannuelle a été axée sur la petite collectivité d’Old Harbor sur l’île Kodiak. Le village éloigné dépend grandement de l’industrie de la pêche et souhaitait étendre son activité en contruisant une nouvelle conserverie et une centrale hydroélectriqueNote de bas de page 23. Entre 2012 et 2018, le programme a aussi prolongé avec succès la piste de 2 000 pieds, à la demande de la collectivité, et a entrepris la construction d’une route d’accès d’un mile jusqu’au site de la centrale hydroélectrique d’Old Harbor et de la nouvelle écloserieNote de bas de page 24.

L’opération ALASKAN ROAD témoigne des défis et des avantages associés à ces projets de forces opérationnelles mixtes. De 1997 à 2007, cette opération a permis de construire une route de 14 miles pour lier la collectivité de Metlakatla, accessible uniquement en avion, à une gare maritime prévue dans le Passage intérieur de l’Alaska, qui donnerait accès à Ketchikan (la cinquième ville la plus peuplée de l’État). Le gouvernement fédéral avait d’abord promis de construire cette route soixante ans auparavant, et les membres de la collectivité ont insisté sur le fait que la route permettrait d’élargir les possibilités en fait de soins de santé, d’études et de commerceNote de bas de page 25. Durant la construction, on a dû gérer des conditions géographiques difficiles, y compris des tourbières denses (parfois d’une profondeur de 25 pieds), du terrain montagneux (il a fallu dynamiter et évacuer 1,5 million de verges cubes de roche) et des précipitations annuelles abondantesNote de bas de page 26. Ces facteurs ont compliqué le projet, mais ils ont aussi augmenté sa valeur formative, particulièrement le rocher, étant donné que les membres du génie militaire travaillent habituellement avec de la terreNote de bas de page 27. Pour soutenir le projet, les militaires ont établi le camp de base Wy Wuh, qui comprenait des bureaux administratifs, des casernes, des entrepôts, des ateliers d’outillage, une station de traitement d’eau et une station d’épuration des eaux uséesNote de bas de page 28. Chaque saison de construction, environ 12 000 membres d’unités de partout aux États-Unis, travaillant par rotations de deux à trois semaines, ont prolongé lentement la route et ont surmonté les défis liés à l’environnement, aux défaillances de l’équipement et aux journées de travail épuisantes. Le projet s’est étiré sur une décennie en raison du mauvais temps, de la courte saison de construction, des modifications à la conception et des besoins en instruction du personnelNote de bas de page 29, mais la collectivité a pu profiter d’une route achevée en août 2007.

Les initiatives d’INDO en Alaska présentent des défis et des occasions qui diffèrent de ceux avec lesquels on doit composer dans les 48 États plus au sud et offrent aux militaires une expérience dans un environnement nordique austère et souvent difficile. Un journaliste ayant interrogé des membres du personnel qui ont participé à l’opération ALASKAN ROAD a noté ceci :

Un visiteur qui regarde cette région rocheuse, froide, montagneuse et densément boisée se dit : l’Alaska est la dernière frontière de l’Amérique. Le corps des Marines regarde le même territoire accidenté et se dit : la péninsule coréenne, un lieu de conflit international potentiel. Pour le corps des Marines, l’opération ALASKAN ROAD est l’occasion rêvée d’acquérir une instruction réaliste en construisant une route lui permettant d’être prêt au combat à travers l’un des environnements naturels les plus hostiles et inhospitaliers sur Terre, comme celui qu’il pourrait connaître en CoréeNote de bas de page 30 [TCO].

Les conditions environnementales difficiles, les défis liés aux conditions météorologiques, le manque d’infrastructures et l’éloignement exigent une plus grande attention relativement à la planification et à l’organisation ainsi qu’une meilleure adaptabilité opérationnelle et mettent le leadership à l’épreuveNote de bas de page 31. En particulier, les tâches dans des villages éloignés de l’Alaska présentent une gamme de défis uniques en matière de logistique et de transport. Si quelque chose tourne mal ou qu’un équipement se brise, les militaires doivent résoudre le problème eux-mêmes sur place, car l’aide et le réapprovisionnement se trouvent habituellement à des centaines de miles de distanceNote de bas de page 32. L’équipe de l’IDNO à Mertarvik, par exemple, était située à 600 miles des fournitures les plus proches, ce qui l’a forcée à utiliser ou à transformer tout son matériel dans la mesure du possibleNote de bas de page 33. Ces déploiements offrent aussi des occasions importantes d’échange culturel avec des membres du personnel vivant à temps plein dans des collectivités autochtones et participant à la vie communautaireNote de bas de page 34.

Photo de l’US Air Force/1st Lt. Rashard Coaxum

Des militaires américains chargent des marchandises dans un appareil UH-60 Black Hawk de l’Alaska Army National Guard au Ralph Wien Memorial Airport, à Kotzebue, en Alaska, à l’appui de l’exercice ARCTIC CARE, le 14 avril 2018. Les militaires ont suivi une instruction de mission essentielle pour tenir leurs connaissances à jour afin d’appuyer les futures opérations humanitaires et de contingence.

Par conséquent, les participants ont mentionné la valeur de ces missions à leurs yeux en prévision de déploiements dans des environnements opérationnels difficiles autour du monde. Les participants à l’opération ARCTIC CARE souligne la valeur de cette dernière concernant la simulation des opérations humanitaires civilo-militaires et la prestation de soins de santé en temps de crise, de conflit ou de catastropheNote de bas de page 35. Le Sgt Seth Gordon, responsable des opérations de génie de brigade de l’Alaska Army National Guard, qui a participé à la mission d’INDO pendant trois saisons à Old Harbor, l’a confirmé : « C’est une situation gagnant-gagnant; nous nous rendons dans un lieu éloigné et travaillons à partir d’un petit camp, qui ressemble à une base d’opérations avancée, et nous suivons de l’instruction sur l’équipement requis pour réaliser ce projetNote de bas de page 36 » [TCO]. Le Chief Sergeant Philip Ankney, électricien, qui a participé à deux déploiements en Afghanistan, a noté la similarité de ces expériences avec celle de « vivre dans une base d’opérations avancée, d’être sur le terrain et de simplement travailler. Il a ajouté que les « membres des Marines qui n’ont pas participé à des déploiements ont été exposés à une culture et à un mode de vie différents. Cela les prépare tout à fait à un déploiement lorsqu’ils en auront la chanceNote de bas de page 37 » [TCO].

Grâce à ces activités, les collectivités de l’Alaska tirent profit d’un accès à des soins de santé, de nouvelles infrastructures et de meilleures relations avec les militaires américains. Cynthia Berns, vice-présidente des affaires communautaires et externes à l’Old Harbor Native Corporation, a indiqué que sa collectivité a noué une amitié merveilleuse avec de nombreux militaires qui sont venus l’aider. Elle a ajouté : « Nous serons toujours reconnaissants envers le corps des Marines d’être venu dans notre village. Il a vraiment eu une influence durableNote de bas de page 38 » [TCO]. De tels éloges pourraient inspirer les responsables canadiens étant donné leur désir que les opérations et l’instruction des FAC aient des effets durables positifs sur la « vie socioéconomique dans les collectivités nordiquesNote de bas de page 39 ».

« Un excellent moyen pour nous de soutenir le pays » : le programme d’aide aux collectivités autochtones de l’armée de terre australienne

L’armée de terre australienne combine plusieurs initiatives de type INDO dans une approche plus globale au moyen de son programme d’aide aux collectivités autochtones de l’armée de terre (PACAAT) (aussi nommé l’exercice SAUNDERS en reconnaissance de Reg Saunders, le premier Australien autochtone nommé officier dans l’armée de terre australienneNote de bas de page 40). En 1996, le premier ministre John Howard et les ministres des Affaires autochtones et des insulaires du détroit de Torres, de la Défense, de la Santé et des Services à la famille ont lancé le programme d’aide aux collectivités de l’armée de terre de la commission sur les autochtones et les insulaires du détroit de Torres pour répondre aux préoccupations en matière de santé et de bien-être des Autochtones soulevés par le conseil de la réconciliation avec les AutochtonesNote de bas de page 41. Le gouvernement a versé 11,7 M$ à l’armée de terre pour financer le programme entre 1997 et 2000 afin de fournir des logements et d’améliorer d’autres infrastructures dans huit collectivités du Territoire du Nord, de l’Australie-Occidentale, du Queensland et de l’Australie-MéridionaleNote de bas de page 42.

Ce programme à succès a été par la suite prolongé (mais réduit en raison de la surutilisation des ressources du génie de l’armée de terre). Le Lcol Noel Beutel, qui a été responsable des missions du PACAAT en 2006-2007, a expliqué que le programme puise dans « la capacité de l’armée de terre à fournir de manière holistique une gamme de services qui ne sont pas normalement offerts dans le cadre d’un seul projet, et ainsi de maximiser les avantages offerts à une collectivitéNote de bas de page 43 » [TCO]. Au début, le PACAAT comprenait jusqu’à quatre déploiements dans de multiples collectivités, mais il s’est concentré sur une seule après 2008 (ou deux si elles étaient proches géographiquement), disposant d’un budget annuel de 6 M$Note de bas de page 44. Actuellement, le programme offre 7 M$ à chaque année financière par l’entremise de la stratégie concernant l’avancement des Autochtones du Groupe des affaires autochtones du ministère du Premier ministre et du Cabinet, et l’armée de terre fournit un appui non financier d’une valeur semblable au programmeNote de bas de page 45.

© Commonwealth of Australia/S20171589

Le chef de l’armée de terre, le lieutenant-général Angus Campbell, AO, DSC (au centre), et l’adjudant Don Spinks, OAM, l’adjudant-chef régimentaire de l’armée de terre australienne (à gauche), reçoivent un briefing pendant une visite pour rencontrer les soldats du programme d’aide aux collectivités autochtones de l’armée de terre (PACAAT) à Toomelah, en Nouvelle-Galles du Sud.

Le PACAAT permet à l’armée de terre australienne d’atteindre plusieurs objectifs clés. Une évaluation de 2017 a souligné l’immense valeur formative du programme pour l’armée de terre et a indiqué que la « réalisation d’un projet du PACAAT exige la mise sur pied, la préparation, le déploiement et le maintien d’un contingent militaire dans des endroits éloignés de l’Australie pendant de longues périodes » et « utilise tout l’éventail des capacités de soutien requises de la Défense. Au moyen du PACAAT, l’armée de terre vise à entraîner et à mettre à l’essai des capacités choisies suivant les thèmes de “soutien à la population” et de “mise sur pied des capacités autochtonesNote de bas de page 46” » [TCO]. En mettant l’accent sur l’engagement communautaire et la mise sur pied des capacités, le PACAAT appuie aussi la stratégie de l’armée de terre concernant les Autochtones, qui adopte une approche pangouvernementale pour établir des relations avec eux et contribuer au développement des collectivités autochtonesNote de bas de page 47. Le programme est également devenu un pilier du plan d’action pour la réconciliation de l’Australian Defence Force (ADF), qui appelle à nouer des relations respectueuses avec les peuples, communautés et organisations autochtones et à élaborer une approche cohérente liée à l’établissement de relations de la Défense avec ces communautésNote de bas de page 48. De plus, le PACAAT contribue à l’initiative « Combler l’écart » du gouvernement de l’Australie. Cette initiative vise à améliorer l’espérance de vie, la santé générale, l’éducation et l’emploi des AutochtonesNote de bas de page 49. Le major Henry Stimson, commandant de contingent, a souligné ce dernier rôle en expliquant que « du point de vue de l’armée de terre, le PACAAT représente pour nous une occasion d’instruction, mais c’est aussi un excellent moyen pour nous de soutenir le pays en contribuant au développement continu de ces collectivités éloignéesNote de bas de page 50 » [TCO].

Alors que les premières initiatives du PACAAT étaient surtout axées sur le soutien aux infrastructures, chaque mission comprend maintenant trois composantes principales : la construction, la santé et l’instructionNote de bas de page 51. Le volet de la construction est axé sur « les infrastructures essentielles pour améliorer le bien-être des collectivités marginalisées » [TCO], y compris les aérodromes, les routes et chaussées, les cliniques de santé, les bâtiments administratifs, les usines de traitement de l’eau et des eaux usées, les logements et les lotissements, les établissements d’enseignement, les services de garde, les installations de télécommunication et les projets qui soutiennent directement la croissance économiqueNote de bas de page 52. Dans le cadre du volet de la santé, le personnel est envoyé dans les collectivités pour offrir des services médicaux, dentaires et vétérinaires, de la formation en santé, agréée et non agréée (p. ex. premiers soins, nutrition) ainsi que des programmes d’éducation et de conditionnement physiqueNote de bas de page 53. Enfin, le volet lié à la formation offre des programmes structurés pour « les membres de la communauté dans de nombreux domaines (p. ex. construction, soudage, entretien de petits moteurs, hôtellerie, compétences en affaires) pour accroître la préparation à l’emploi et les possibilités d’emploi » [TCO]. Un officier du développement de l’instruction affecté à chaque mission travaille avec la collectivité pour déterminer le type de formation et d’expériences éducatives à offrir. Dans la mesure du possible, les militaires assument également des « tâches occasionnelles » qui fournissent des avantages qui dépassent les éléments prévus du projet, notamment des petits travaux de construction et de réparation au moyen de la « capacité résiduelle » qui « n’entraîne pas une responsabilité d’entretien continue » [TCO] (comme l’amélioration des terrains de football et d’autres installations récréatives). Enfin, chaque mission du PACAAT comprend un éventail d’activités d’engagement communautaire, dont les sports et les loisirs, la mobilisation des jeunes, le divertissement et les activités culturellesNote de bas de page 54.

© Commonwealth of Australia/S20191836

La troupe de construction du PACAAT du 21st Construction Squadron travaille avec de l’équipement civil afin de mélanger les grandes quantités de béton requises pour les bases des ponceaux.

Une mission typique du PACAAT dure trois ans. Le processus de sélection d’une collectivité débute environ 24 mois avant le déploiement pour avoir le temps nécessaire de trouver les ressources nécessaires, d’entreprendre une mobilisation communautaire importante et d’établir des relations tout au long des étapes d’évaluation de la faisabilité du projet, de sa planification et de sa conception. Les missions commencent par l’examen d’une liste de collectivités potentielles fournie par le ministère du Premier ministre et du Cabinet en consultation avec les gouvernements des États et des territoires, suivi de visites de reconnaissance de faisabilité pour évaluer la pertinence et les besoins de la collectivité. Pour qu’une collectivité soit présélectionnée, elle doit remplir les critères de base suivants :

  • être éloignée;
  • avoir besoin de travaux qui correspondent à l’initiative « Combler l’écart » (du Conseil des gouvernements australiens);
  • offrir à l’armée de terre une occasion d’instruction suffisante;
  • soutenir le PACAAT;
  • avoir des régimes fonciers convenant aux travaux d’immobilisation prévus;
  • profiter de peu de politiques et de programmes qui chevauchent le PACAAT;
  • ne pas avoir déjà bénéficié du PACAATNote de bas de page 55.

Les endroits sont choisis en fonction des besoins de la communauté et de la valeur formative de la mission proposée. Le ministre des Affaires autochtones prend la décision finale après une vaste consultation auprès des principaux intervenants du gouvernement et de la collectivité elle-mêmeNote de bas de page 56. Quand une collectivité est choisie, l’armée de terre fait une reconnaissance de la portée pour vérifier les observations et les idées initiales, puis élabore un programme de travail préliminaire avec la collectivité. Les objectifs sont fixés seulement après une consultation sensible à la culture et l’approbation de la collectivité. Durant l’étape de développement, l’armée de terre, le personnel du ministère du Premier ministre et du Cabinet, les membres de la collectivité et les autres intervenants rédigent une « synthèse de la portée des travaux » [TCO] qui intègre les trois volets principaux du programme. Enfin, à l’étape de l’exécution du programme, de 150 à 200 militaires sont envoyés en déploiement pendant 3 à 6 mois, et un autre contingent de 150 à 300 personnes s’y ajoute par rotation pendant des périodes plus courtes. À la suite de la fin d’une mission du PACAAT, l’engagement se poursuit par un minimum de deux autres visites dans la collectivité dans une période de douze mois pour s’assurer que tous les éléments construits fonctionnent encore correctementNote de bas de page 57.

Au cours des vingt dernières années, le PACAAT a permis d’améliorer l’intégration des missions aux autres programmes gouvernementaux et de s’assurer que les efforts de l’armée de terre appuient les priorités des gouvernements au niveau étatique, territorial et local. « Lorsque nous sommes envoyés en déploiement, nous tentons d’assurer la coordination avec les autres programmes en place dans la collectivité en question. Ce n’est pas un modèle fixe, donc nous devons traiter chaque collectivité comme un cas unique » [TCO], a expliqué le colonel Steve Gliddon, membre du génie de l’armée de terre en décembre 2014. « Quand nous planifions une mission, nous tenons compte d’éléments comme ce qui se passe en même temps, qui d’autre travaille à cet endroit et quels autres programmes sont offerts, et nous tirons parti de l’efficacité et des synergies en place » [TCO]. L’armée de terre cherche aussi des partenaires de programme à long terme qui prendront en charge ce qu’ils ont construit et la responsabilité de son entretienNote de bas de page 58. Le Lcol Beutel a expliqué la complexité de chaque déploiement de la manière suivante :

© Commonwealth of Australia/S20151897

Des membres de l’armée de terre australienne (de gauche à droite), le major Chris Sampson, commandant de contingent, le colonel Steve Gliddon, membre du génie de la Force au sein du quartier général de la 6th Brigade, et le sergent Gavin Williams, contremaître de chantier, accompagnent le sénateur Nigel Scullion, ministre des Affaires autochtones, durant une inspection de la construction du système de traitement des déchets à Titjikala, dans le Territoire du Nord, dans le cadre du programme d’aide aux collectivités autochtones de l’armée de terre (PACAAT) 2015.

Un déploiement nécessite un ensemble d’intervenants, de facilitateurs, de relations, de méthodes d’interaction, auxquels correspondent parfois des valeurs, des normes et des pratiques très différentes. Pour comprendre et ensuite orienter cet environnement complexe vers l’atteinte des objectifs du projet, nous avons élaboré un “modèle de réalisation de projets” qui met en relations les divers intervenants et facilitateurs, puis, par une combinaison de protocoles d’entente, d’ententes de partage des responsabilités, d’ordres d’opérations, d’accords commerciaux et de contrats, définit les rôles et les responsabilités subséquents, les lignes de communication et les méthodes d’interaction nécessaires à la réalisation du projet. Il ne s’agit pas d’une tâche facile, surtout à cause de l’écart (certains diraient du fossé) qu’il faut combler pour amener les divers éléments de l’armée de terre, les trois niveaux de gouvernement, les consultants et entrepreneurs civils ainsi que la collectivité elle-même à se comprendre mutuellement, à s’entendre et à collaborer sur ce qui peut être réalisé et la meilleure manière de le réaliserNote de bas de page 59 [TCO].

Même si l’établissement de relations et le travail avec un groupe complexe d’intervenants peuvent être difficiles et chronophages, les interactions fréquentes améliorent les résultats des projets et augmentent leur valeur formative pour l’armée de terre.

« Avec des membres du génie, une équipe d’instruction, du soutien logistique et diverses ressources en santé, a souligné un rapport, l’armée de terre peut fournir une gamme unique de services qui ne sont pas normalement offerts par une seule organisationNote de bas de page 60 » [TCO]. Dans un déploiement typique dans le cadre du PACAAT, 70 p. 100 de la force est composée de membres du génie et 30 p. 100 de personnel médical et de soutien (p. ex. transmission, logistique et instruction). Les volets de construction sont dirigés par le 19th Chief Engineer Works, qui inclut des officiers du génie, des superviseurs du génie, des dessinateurs et des arpenteurs qui ont de l’expérience en conception et gestion de projets. La plupart des militaires qui sont envoyés en déploiement pour la construction dans les collectivités proviennent du 6th Engineer Support Regiment, auxquels s’ajoutent souvent des membres du Royal Australian Engineers et des professionnels de la force aérienne et de la marine. Le personnel des services de santé provient du Royal Australian Army Medical Corps (qui fournit aussi les services vétérinaires) et du Royal Australian Army Dental Corps. Les réservistes, y compris les membres du génie construction et le personnel des services de santé, participent également aux missions du PACAAT pour une durée de deux à trois semaines. Dans la mesure du possible, les missions du PACAAT comprennent aussi du personnel autochtone local des Regional Force Surveillance Units (RFSU) de l’armée de terre, de la North-West Mobile Force (NORFORCE), du Pilbara Regiment, du 51st Battalion et du Far North Queensland Regiment. Ces militaires contribuent à la mobilisation communautaire et aux communications, en plus de servir de mentors aux membres de la collectivité qui participent à l’instruction. À l’occasion, des membres du personnel multinational du Timor-Est, des Tonga et de la Papouasie–Nouvelle-Guinée viennent sur place pour collaborer avec le personnel de l’ADF, ainsi que des entrepreneurs civils, au besoinNote de bas de page 61.

© Commonwealth of Australia/S20191961

Le lance-caporal Nathan Freylinger du 10th Force Support Battalion d’Amberley, à Queensland, était l’instructeur principal en matière d’accueil dans le cadre du PACAAT 2019.

Depuis 1997, 45 projets du PACAAT ont été réalisés dans 43 collectivités en Australie. Voici des exemples :

  • En 2007, les membres du PACAAT ont été envoyés à Doomadgee dans le Queensland et ont construit quatre maisons de trois chambres, un bâtiment d’installations communautaires, un lotissement de dix pâtés de maisons doté de tous les services, en plus de fournir un programme de formation professionnelle en soudage de 12 semaines à 20 membres de la collectivitéNote de bas de page 62.
  • En 2008, les membres du PACAAT ont été envoyés à Kalumburu, en Australie-Occidentale, pour démolir une clinique de santé et en bâtir une nouvelle, construire un débarcadère de barges et améliorer une route d’accès et l’aérodrome de la collectivité.
  • En 2013, les membres du PACAAT ont été envoyés à WHERE et a construit un centre de l’enfance et de la famille, quatre nouvelles maisons et des logements pour les fournisseurs de services, a amélioré l’alimentation en eau dans la collectivité, a rénové l’église communautaire et a offert un programme de formation visant à accroître l’autonomie des membres de la collectivité par des cours de réparation de petits moteurs, de construction de base et de réparation de maisonNote de bas de page 63.
  • En 2014, les membres du PACAAT ont été envoyés à Canteen Creek et à Wutunugurra dans le Territoire du Nord, où les militaires ont construit une nouvelle route goudronnée pour réduire la poussière et accroître l’accessibilité pendant la saison des pluies, un atelier, un centre communautaire et un grand terrain de jeux. Le programme de formation offrait aux membres de la collectivité un certificat en fabrication de base et en soudage et leur apprenait à fabriquer des cadres de lit et du mobilier pour les nouvelles maisons. L’armée de terre a aussi envoyé des spécialistes en multimédia pour aider le Barkley Women’s Art Group à créer un site Web commercial et à produire un catalogueNote de bas de page 64.
  • En 2015, les membres du PACAAT se sont concentrés sur le petit village de Titjkala (pop. de 200 habitants) dans le Territoire du Nord. Pendant un déploiement de quatre mois, les militaires ont construit un système de gestion des déchets de grande envergure, deux duplex et un vestiaire pour le terrain de football. Le programme offrait aussi une formation en soudage et en cuisine. Le réserviste de l’armée de terre Gary Keegan, mentor de la formation, a affirmé ce qui suit : « Les miens utilisent [notre formation] comme un stage. Ils prennent certains des gars qui ont terminé un programme de stages. Si vous pouvez qualifier une personne, vous avez fait votre travail. Nous apprenons d’eux, ils apprennent de nous. C’est gagnant-gagnantNote de bas de page 65 » [TCO].
  • En 2018, les membres du PACAAT ont été envoyés dans la collectivité de Yalata sur la côte ouest de l’Australie-Méridionale, où les militaires se sont consacrés à rebâtir les infrastructures touristiques de la région. Le projet comprenait une amélioration du parc de maisons mobiles de la collectivité et de l’aérodrome, la construction d’une galerie d’art et d’un café, et une formation en maintenance et en hôtellerie pour les membres de la collectivité qui souhaitaient travailler dans les nouvelles installationsNote de bas de page 66. Ce programme met en lumière un élément essentiel du PACAAT : offrir une formation qui est directement liée aux emplois locaux et que la collectivité juge appropriée et pertinente. À titre d’exemple du type de divertissement et d’activités de rayonnement que les missions du PACAAT permettent souvent d’organiser, cette édition a fait appel au Indigenous Hip Hop Project (IHHP), un groupe d’artistes en hip hop, en médias, en divertissement et en arts de la scène qui travaille dans les collectivités autochtones en AustralieNote de bas de page 67.

Le PACAAT est un programme reconnu dans les collectivités autochtones de l’Australie pour ses contributions positives sur le plan socioéconomique et sur le plan des infrastructuresNote de bas de page 68. Les participants autochtones de l’examen du PACAAT en 2017 ont souligné les nouvelles infrastructures et les nouveaux logements, les conditions de vie améliorées, l’eau propre, les systèmes d’assainissement efficaces, les possibilités d’éducation et l’accès rapide à des soins de santé disponibles en tout temps fournis par le programme. Selon le rapport, « le PACAAT sous sa forme actuelle est largement considéré par les collectivités comme un programme à succès qui atteint très efficacement ses objectifs. Le programme contribue positivement à la réconciliation pratique entre les Australiens autochtones et non autochtones. Les collectivités déclarent mieux comprendre l’armée de terre et la respecter davantage, et l’armée de terre déclare mieux comprendre et apprécier la culture autochtoneNote de bas de page 69 » [TCO].

La connaissance culturelle, l’établissement de relations et la mobilisation des intervenants à chaque mission du PACAAT procurent des avantages opérationnels élargis à l’Australian Defence Force et stimule le moral des militaires. Le Lcol Renée Kidson, actuellement commandant du 5th Engineer Regiment, soutient ce qui suit :

© Commonwealth of Australia/S20200800

Le lieutenant-colonel Renee Kidson, commandant du 5th Engineer Regiment (au centre), fait le point avec le major-général Justin « Jake » Ellwood, DSC, coordonnateur du soutien d’urgence national de l’Australian Defence Force (à gauche), et le lieutenant colonel Teddi du Tentara Nasional Indonesia (forces armées nationales indonésiennes) quant aux travaux réalisés par les troupes sur le Zig Zag Railway à Lithgow.

Le PACAAT ne concerne pas que les infrastructures. La vraie valeur de ces projets réside dans les relations que nous avons établies avec les collectivités autochtones en cours de route. Par du mentorat et de l’encadrement, les sapeurs à temps partiel laissent derrière eux plus que des infrastructures : ils contribuent à la mobilisation et au développement des Autochtones par des transferts de compétences professionnelles, ce qui permet aux collectivités de se bâtir un avenir meilleur. Et encore plus, le PACAAT touche directement l’une des valeurs de l’armée de terre : le respect. Les sapeurs reviennent des missions du PACAAT culturellement enrichis, ayant profité d’une immersion profonde au sein des collectivités autochtones qui partagent généreusement leur savoir, leurs coutumes et leurs traditions. Ces expériences engendrent un respect mutuel et une appréciation renouvelée des collectivités autochtonesNote de bas de page 70 [TCO].

Les expériences liées au PACAAT ont aidé l’armée de terre à se préparer aux activités de soutien à la population durant les déploiements précédents, comme au Timor-Oriental en 1999 et en 2006, et dans le cadre d’opérations d’aide humanitaire et de secours aux sinistrés en Australie et dans la régionNote de bas de page 71.

Le PACAAT profite aussi aux militaires en leur offrant des occasions de participer à des déploiements dans des régions isolées pendant des périodes prolongées, ce qui met à l’épreuve leur capacité à mettre en place, à préparer et à soutenir des opérations, de même qu’à maintenir des lignes de communication complexes. Une planification et une organisation efficaces sont essentielles. Les distances en jeu et le type de travail requis exigent également une maintenance plus fréquente pour éviter des bris d’équipementNote de bas de page 72. L’adaptabilité et la souplesse requises dans ces missions en font un contexte d’instruction approprié pour les leaders subalternes avant qu’ils soient envoyés en mission à l’étrangerNote de bas de page 73. Le colonel Steve Gliddon, par exemple, souligne la valeur de ces expériences pour les membres du génie de l’armée de terre en Afghanistan :

Le genre de choses que nous faisons dans le cadre du PACAAT, par exemple des constructions dans des lieux éloignés et l’interaction avec différentes cultures, est un entraînement parfait aux opérations. Je pense en particulier à l’opération SLIPPER, lorsque nous étions en Afghanistan pendant quelques années pour y bâtir des infrastructures dans des endroits éloignés. Nous avons interagi avec des membres de différentes cultures et des personnes qui ne parlaient pas anglais et formé des Afghans pour développer leurs capacités dans une école de formation professionnelle. Je vois de nombreux parallèles avec le PACAAT. C’est un parfait entraînement d’aller dans une collectivité autochtone éloignée, de confier une tâche particulière à vos sous-officiers subalternes et de les faire exécuter cette tâche. Ce que nous faisons dans le cadre du PACAAT reflète directement ce que nous faisons durant les opérations. Si nous avons pu nous adapter rapidement et bien faire en Afghanistan, c’est notamment à cause des bases que nous avions données à un grand nombre de nos soldats dans des programmes comme le PACAATNote de bas de page 74 [TCO].

© Commonwealth of Australia/2007-S1808

(De droite à gauche) : Le commandant du 17th Construction Squadron, le major Niall Pigott, le maire de Doomadgee, Thomas Orcher, l’adjointe au maire, Elaine Cairns, l’officier responsable du logement, Shandel Toby et le directeur général, Mal Hansen, se trouvent devant l’une des maisons construites grâce au PACAAT dans la communauté du Queensland.

En conséquence, les unités accueillent les missions du PACAAT comme un bon « entraînement avant d’être envoyées en déploiement à l’étrangerNote de bas de page 75 » [TCO] et « les militaires qui ont fourni un bon rendement dans le cadre du PACAAT ont une bonne chance de pouvoir participer à un déploiement l’année suivanteNote de bas de page 76 » [TCO].

Une source d’inspiration pour les FAC?

Bien que les caractéristiques géographiques et culturelles du Nord canadien lui confère un « caractère unique » comme théâtre d’opérationsNote de bas de page 77, nous reconnaissons les leçons que nous pourrions tirer des expériences de nos alliés dans leurs régions nordiques éloignées. Les initiatives d’INDO en Alaska et les projets du PACAAT australien constituent des modèles ou des approches qui pourraient fournir des idées aux FAC alors qu’elles cherchent des moyens de tenir leur promesse liée à l’accroissement de leur capacité de projeter et de maintenir en puissance des forces dans l’Arctique, de renforcer leurs partenariats et d’accroître leur état de préparation opérationnelle au moyen d’activités qui entraînent des retombées positives et durables pour les collectivités autochtones. Ces opérations menées par nos alliés s’harmonisent avec les priorités énoncées dans le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord du gouvernement fédéral, particulièrement celle qui concerne le fait de combler les lacunes en matière d’infrastructure et d’établir les conditions pour que les « peuples autochtones de l’Arctique et du Nord canadiens [soient] résilients et en santéNote de bas de page 78 ». Parallèlement, nous reconnaissons que ces modèles posent des défis dans le contexte canadien étant donné les contraintes en matière de budget et de personnel des FAC, les demandes croissantes d’opérations nationales, les services de santé actuels (qui peuvent laisser peu de place à un exercice de type ARCTIC CARE ou au volet de santé du PACAAT) et les empiétements possibles sur l’industrie privée et l’emploi des civils (même si les missions du PACAAT ont montré que la construction militaire peut en fait créer de nouvelles possibilités pour les entrepreneurs civils et que le volet d’instruction contribue au développement des capacités et à l’acquisition de compétences des AutochtonesNote de bas de page 79).

Les FAC effectuent actuellement des exercices semblables à l’INDO et aux missions du PACAAT dans le sud du Canada, notamment l’exercice NIHILO (du latin qui signifie la création de quelque chose à partir de rien) SAPPER, une activité d’instruction annuelle menée par le 4e Régiment d’appui du génie de la Base de soutien de la 5e Division du Canada Gagetown, qui a réalisé des projets de construction civile au Nouveau-Brunswick, au Cap-Breton et à l’Île-du-Prince-Édouard au cours des dernières annéesNote de bas de page 80. Les FAC mettent également sur pied la capacité de transport requise pour faciliter ce genre d’opérations civilo-militaires dans les localités côtières du Nord, en particulier avec le navire de patrouille extracôtier et de l’Arctique de la classe HARRY DEWOLFNote de bas de page 81. De plus, cette forme d’engagement communautaire contribuerait à rendre opérationnelles les affiliations à différentes régions de l’Inuit Nunangat qui seront attribuées à ces navires.

Photo du MDN par le caporal David Veldman

Des aurores boréales peuvent être observées derrière le NCSM Harry DeWolf pendant les essais par temps froid près de la baie Frobisher, le 21 février 2021.

Les collectivités du Nord accueilleraient-elles bien un exercice comme NIHILO SAPPER ou une initiative plus large de type PACAAT? La réponse varierait d’une collectivité à l’autre; cependant, des signes montrent que ces initiatives seraient chaleureusement accueillies, surtout si les FAC adoptaient l’approche liée à l’établissement de partenariats pluriannuels des missions du PACAAT. En 2010, Charlie Evalik, président de l’Association inuite de Kitikmeot, a décrit les militaires comme une « pierre angulaire du développement inuit » [TCO]. Evalik a expliqué que, pour les Inuits, « une présence militaire active dans l’Extrême-Arctique est très désirable, pourvu que les partenariats solides qui ont été établis dans le cadre d’initiatives et de projets précis puissent se poursuivre dans l’avenirNote de bas de page 82 » [TCO]. Le Rapport provisoire sur le Modèle de leadership partagé dans l’Arctique, rédigé en 2016 par Mary Simon, souligne le besoin de combler les lacunes en matière d’infrastructure dans le Nord, d’atténuer les dommages aux infrastructures entraînés par les changements climatiques et de répondre à l’« urgence de santé publique » résultant du manque de logementsNote de bas de page 83. Le soutien des FAC pourrait être accueilli favorablement par les dirigeants autochtones du Nord s’il permettait d’atténuer ces problèmes persistants dans le cadre de l’instruction opérationnelle et des activités liées à l’état de préparation dans le Nord canadien. Il pourrait y avoir une réticence envers un déploiement des FAC pendant plusieurs mois dans une petite collectivité nordique, par crainte de l’accabler ou de la surchargerNote de bas de page 84, mais le fait d’établir des relations de manière prudente et de mettre l’accent sur les avantages pratiques du déploiement pourrait atténuer les préoccupations. Ernest Warrior, membre de la NORFORCE, qui a agi en qualité d’agent de liaison communautaire durant le PACAAT 2015, a expliqué que les membres de la collectivité craignaient tout d’abord l’arrivée massive d’étrangers, même après des mois de préparatifs, mais ils sont vite devenus favorables à la mission quand les « choses ont commencé à bougerNote de bas de page 85 » [TCO].

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