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Revue militaire canadienne [Vol. 22, No 2, printemps 2022]
La stratégie

Couverture de la stratégie Protection, Sécurité, Engagement.

Le lieutenant-colonel (Lcol) Guillaume Olivier est un doctorant en administration des affaires à l’Université Athabasca. Il est de plus un officier des Forces armées canadiennes ayant 27 ans de service à son actif. Il détient aujourd’hui le grade de lieutenant-colonel. Le Lcol Olivier est actuellement chef d’état-major de l’organisation du Directeur – Gestion et technique des munitions et explosifs.

En 2017, le ministère de la Défense nationale (MDN) a publié Protection, Sécurité, Engagement : La politique de défense du Canada (PSE). Cette politique a de facto servi comme stratégie des Forces armées canadiennes (FAC). Il s’agit d’un document ambitieux voulant communiquer « des orientations claires quant aux priorités canadiennes en matière de défense pour les 20 prochaines annéesNote de bas de page 1 ». Le Canada a cessé de jouer un rôle militaire actif en Afghanistan il y a presque dix ans (2011). Depuis lors, les FAC ont dû composer avec une conjoncture canadienne en constante évolution et « un contexte de sécurité [de plus en plus] imprévisible et complexeNote de bas de page 2 », tandis que leur capacité à performer et servir les divers intérêtsNote de bas de page 3 des Canadiens et des Canadiennes a été mise en doute. L’ajustement interne et l’ancienne logique de l’institution sont restés les mêmes, mais l’ajustement externe a été modifié, ce qui indique aussi qu’il est nécessaire d’appliquer le concept de Siggelkow consistant à transformer tout en conservant l’ajustement en place mais de changer les façons de faireNote de bas de page 4. Autrement dit, le système organisationnel existant peut être conservé et il doit l’être. Toutefois, de nouvelles capacités doivent être développées afin de rehausser sa performance.

PSE annonce à la fois le changement et une stabilisation de l’environnement des FAC, cette dernière offrant une certaine constanceNote de bas de page 5 à la transformation prévue qui se poursuivra longtemps. PSE fournit une orientation et une direction stratégique sur la gestion, et ce, dans quatre domaines : les gens, c.-à-d. les fonctionnaires (non-militaires) et les militaires des FAC; le matériel (l’ancien comme le nouveau); les contributions prévues de la force; le financement. On donne ainsi à la population canadienne et au personnel du MDNNote de bas de page 6 un contexte général qui sous-tend PSE. La stratégie aborde les facteurs internes de contingence que sont la structure, l’intégration, la taille ou la capacité, les capacités, la tâche, les gens, et elle aborde aussi l’incertitude concernant les ressources. Ainsi, l’institution s’engage à « ajuster sa structure [et d’autres éléments organisationnels] aux facteurs de contingence de l’organisation, et ainsi, à l’environnement [externe]Note de bas de page 7 » [TCO].

PSE est garante de nouvelles occasions. Citons à titre d’exemple le programme majeur d’acquisition de matériel que met en œuvre le MDN. Ce programme est en quelque sorte une « force de médiation […] entre le contexte interne et externeNote de bas de page 8 » [TCO]. PSE se veut une stratégie prévue qui doit être gérée délibérément et réalisée de façon itérative au cours des vingt prochaines annéesNote de bas de page 9. Pour les raisons suivantes, la stratégie de défense du Canada constitue déjà un document largement accepté, en particulier par le personnel du MDN. En effet, ce document a donné aux FAC une orientation renouvelée et leur a permis de retrouver l’« impression d’être aux commandesNote de bas de page 10 » [TCO], impression qui s’était graduellement dissipée depuis le conflit afghan. A priori, PSE et sa transformation prescrite sont désirées, et elles s’alignent sur les forces motrices de l’environnement dans son ensembleNote de bas de page 11. Aux premiers abords, on pourrait dire qu’il s’agit d’un plan rigoureux. Néanmoins, comme se le demandent Hambrick et FredricksonNote de bas de page 12 dans leur article fondamental : s’agit-il vraiment d’une stratégie au sens du terme?

Du point de vue conceptuel, la réponse à cette question devrait fournir au MDN et aux FAC la connaissance approfondie nécessaire leur permettant d’axer leurs efforts sur les domaines d’amélioration pour appuyer PSE. Qui plus est, on prévoit que le financement à moyen terme du MDN souffrira en raison de la pandémie de COVID-19, plus précisément en raison des perturbations connexes survenues dans la société et au gouvernementNote de bas de page 13. Il s’agit d’un autre élément qui obligera la communauté de la défense à saisir ce que PSE peut apporter ou non. Par conséquent, le débat entourant PSE ne fera que s’intensifier dans les mois à venir. À mon avis, se replonger dans la stratégie de défense publiée en juin 2017 ne pourra qu’aider le MDN et les FAC à faire face au présent et à l’avenir.

Une stratégie pour la cohérence organisationnelle

Selon Hambrick et Fredrickson, une stratégie est « un concept général intégré qui définit comment une entreprise entend atteindre ses objectifsNote de bas de page 14 » [TCO]. Ces auteurs proposent un cadre servant à concevoir ladite stratégie, et ce cadre fait appel à cinq éléments importants qui répondent chacun à une question : les sphères – où mènerons-nous nos activités et selon quelle envergure? Véhicules – comment allons-nous entrer dans les sphères? Marques distinctives – comment allons-nous nous approprier des parts de marché? Séquence des étapes – à quelle vitesse allons-nous avancer et dans quelle séquence? Logique économique – comment allons-nous obtenir des retombéesNote de bas de page 15? La stratégie, c’est le résumé d’un ensemble d’intentions, de choix et d’objectifs dérivé d’une analyse. C’est l’explication à savoir comment l’organisation prévoit atteindre ses objectifs par le recours à une réorganisation interne visant à développer et à intégrer des capacités dynamiques ou visant à acquérir des aptitudes ou des capacités additionnelles que l’on qualifie de délibération et de mise en œuvre concernant les objectifsNote de bas de page 16. Les capacités dynamiques, ce sont les capacités des gestionnaires de mélanger et d’apparier des compétences existantes pour en produire de nouvellesNote de bas de page 17. La théorie de Hambrick et Fredrickson définit également la stratégie comme un parcours décisif. Le succès de la stratégie dépend de comment les cinq éléments mentionnés arrivent à être utiles et cohérents. En d’autres mots, si on comprend comment ils sont intégrés eux-mêmes et entre eux, on peut répondre à chacune des questions.

Alors, de quelle manière la stratégie de défense du Canada correspond-elle aux prescriptions énoncées relatives au cadre proposé par Hambrick et Fredrickson (Figure 1) pour la conception d’une stratégie? Quels sont les aspects qui rejoignent ce cadre et quels sont ceux qui ne le rejoignent pas? Quelles sont les répercussions?

Adapté de l’ouvrage de Hambrick, D.C., et Fredrickson, J.W., Are you sure you have a strategy?, Academy of Management Executive, 19(4), 2001, p. 51-62.

Figure 1 : Le modèle de stratégie en diamant de Donald Hambrick et James Fredrickson.

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Les cinq éléments d’une stratégie

Sphères

Les sphères sont des positionnements d’avantages concurrentiels. Elles concernent les catégories de produits, les technologies fondamentales et les étapes de création de la valeur, c.-à-d. la conception du produit, la fabrication, la vente, etc., qu’une organisation entend utiliser ou développer afin d’atteindre et de conserver des positionnements avantageux dans un marché. Les sphères concernent également les secteurs géographiques, par exemple une compagnie qui élargit son champ de distribution et qui offre de servir des clients situés à un endroit ou à plusieurs endroits à l’extérieur de son secteur habituel. Il est important de bien préciser les sphères de sorte que l’organisation puisse mobiliser ses effectifs et autres ressources vers l’atteinte de destinations et d’objectifs précisNote de bas de page 18.

Dans PSE, on retrouve huit missions principales qui s’inscrivent dans quatre sphères : assistance aux autorités civiles; détection et dissuasion des menaces et défense contre menaces; recherche et sauvetage; contribution de forces expéditionnaires. Expressément pour les opérations à l’étranger, la stratégie de défense exige que les FAC contribuent à six ensembles de missions et qu’elles soient prêtes à orchestrer ces ensembles simultanément. PSE explicite chacun de ces ensembles en mentionnant les fonctions qui s’y rattachent, le nombre approximatif de membres de personnel impliqué et la durée de déploiementNote de bas de page 19.

Caporal David Veldman/Photo des Forces armées canadiennes

Le NCSM Harry DeWolf, 1er navire de patrouille extracôtier et de l’Arctique, navigue dans la baie de la Conception, à Terre-Neuve, au cours d’une sortie de mise à l’épreuve des compétences, le 16 novembre 2020.

Les quatre sphères dont il est question dans PSE indiquent que la politique est conforme, dans une certaine mesure, à la théorie de Hambrick et Fredrickson. Néanmoins, les sphères de PSE ne ressortent pas avec suffisamment de clarté, ce qui expose la stratégie de défense et la transformation qu’elle implique à une certaine « corruption » [TCO]. Ainsi, on pourrait croire que des changements ont été effectuésNote de bas de page 20 alors qu’il n’en est rien, et qu’en vérité l’entreprise renforce le statu quo. Par exemple, on décrit comme suit l’un des ensembles de missions : « deux déploiements à durée limitée d’environ 500 à 1 500 militaires (6 à 9 moisNote de bas de page 21) ». Un énoncé de tâche aussi général permet à une solution plus détaillée de se poindre à partir de l’expertise et de la créativité de l’organisationNote de bas de page 22. PSE s’éloigne ici de la théorie de Hambrick et Fredrickson en ce sens qu’elle exige des sphères qu’elles soient « aussi précises que possibleNote de bas de page 23 » [TCO]. Les FAC travaillent depuis 2017 à l’élaboration d’une solution viableNote de bas de page 24 de sorte à pouvoir mener simultanément les six opérations expéditionnaires. Elles ont précisé les sphères et elles ont eu raison de le faire. Nous attendons encore, toutefois, qu’un plan viable soit publié.

Véhicules

Les véhicules sont les moyens par lesquels on entre dans les sphères. Ils sont les changements internes, les capacités dynamiques créées à partir des compétences existantes qui carburent l’avancée par étapes jusqu’aux objectifs successifs et interconnectés menant à la réussite de la missionNote de bas de page 25. Les objectifs sont prescriptifs ou descriptifs, autrement dit, ils sont planifiés ou émergentsNote de bas de page 26. Les véhicules sont l’acquisition de nouvelles capacités ou l’assemblage modifié de capacités existantes « pour réduire la dépendance aux ressources externesNote de bas de page 27 » [TCO].

PSE est prescriptive. Elle rallie la stratégie aux résultats souhaités, plus précisément, aux 111 initiatives ou objectifs répartis dans les principales catégories suivantesNote de bas de page 28 : investissement en matériel (comme l’acquisition de cinq à six navires de patrouille extracôtiers et de l’Arctique en vue de la surveillance du passage du Nord-Ouest); réaffirmation de l’engagement du Canada envers le multilatéralisme; besoin d’une approche « système de systèmes » (notamment l’acquisition et l’intégration de capacités additionnelles interarmées en matière de renseignement, surveillance et reconnaissance afin d’améliorer la cohérence parmi les acteurs des FAC); précision des rôles des grandes composantes des FAC (par exemple attribuer uniquement aux unités de la Réserve la fonction de recherche et sauvetage en milieu urbain de niveau opérationnel léger); accroissement du personnel du MDN, ainsi que d’autres initiatives de gestion stratégique des ressources humaines (GSRH), par exemple « [f]aire la promotion de la diversité et de l’inclusion à titre de valeur institutionnelle primordialeNote de bas de page 29 ». Afin de transformer les compétences existantes du MDN pour relever cet ambitieux défi, PSE prescrit une nouvelle approche générale  : Anticiper, S’adapter, Agir. Cette approche est présentée comme une façon fondamentalement différente de produire des résultats concrets en lançant diverses initiativesNote de bas de page 30.

Caporal Manuela Berger/Photo du MDN

Afin de venir en aide à la province de l’Alberta, des membres du 417e Escadron de soutien au combat se préparent à partir à destination de Fort McMurray, au hangar no 4 de la 4e Escadre Cold Lake, en Alberta, le 4 mai 2016.

Ainsi, si les initiatives de PSE sont nombreuses, il n’en reste pas moins que certaines sont détaillées et d’autres non. Elles représentent des objectifs finaux plutôt que des véhicules, ces derniers devant permettre l’entrée dans les sphères. De plus, une gamme aussi étendue d’initiatives (111) requiert le développement interne de capacités dynamiques. Sur cet aspect, toutefois, PSE reste muet, comme si définir des objectifs lointains suffisait. En fait « les objectifs généraux [doivent] orienter les objectifs plus précis, et ce, en cascadeNote de bas de page 31, jusqu’au plus petit dénominateur » [TCO]. En l’occurrence, la déclaration suivante « les Forces armées canadiennes se sont engagées à augmenter de 1 p. 100 par année la représentation des femmes dans les forces armées dans le but d’atteindre 25 p. 100 dans 10 ansNote de bas de page 32 » n’explique pas comment atteindre le but cité. De plus, la nouvelle approche des FAC consistant à « Anticiper, S’adapter et Agir », bien que favorisant une mentalité concrète chez les praticiens, demeure conceptuelle. Et cette situation finira par renforcer les anciennes pratiques plutôt que de mobiliser les leaders des FAC à générer le changement. Comme c’était le cas pour les sphères, la question de Hambrick et Fredrickson concernant les véhicules ne trouve qu’une réponse partielle.

Marques distinctives

Les marques distinctives sont des actions ou des façons de jouer qui changent la donne. Comme tout élément de la stratégie, il requiert une compréhension exhaustive de l’environnement externe. Les marques distinctives doivent se « renforcer entre elles, en plus de correspondre aux ressources et capacités de l’entreprise, et aussi bien sûr avoir une grande valeur dans les sphèresNote de bas de page 33 » [TCO]. Dans les FAC, les marques distinctives concernent l’alignement de l’éthos de l’institution sur son image, et ce, pour mieux servir les intérêts du Canada. Une marque distinctive, cela se rapporte à la capacité d’une organisation de conserver l’avantage de son positionnement, pour continuer d’être un joueur dans la partie.

Caporal Valérie Côté/Photo du MDN

Des membres des Forces armées canadiennes arrivent au point de décontamination chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN) du secteur d’entraînement d’Adazi durant l’exercice SILVER ARROW dans le cadre de l’opération REASSURANCE à Kadaga, en Lettonie, le 27 septembre 2015.

PSE reconnait qu’« [i]nvestir dans nos gens est l’engagement le plus important que nous pouvons prendreNote de bas de page 34 », car la profession des armes impose aux membres des FAC et à leurs familles le service avant soi-même, et par conséquent, la responsabilité illimitée. PSE reconnait également qu’une pression semblable s’exerce sur les fonctionnaires. Vingt-huit des 111 initiatives visent à assurer « des gens et des familles résilients, bien soutenus et reflétant la diversité canadienneNote de bas de page 35 ». La stratégie de défense met l’accent, et avec raison, sur le recrutement, l’instruction et l’emploi ainsi que sur le maintien en poste d’un personnel du MDN de qualité. PSE considère que son effectif est la marque distinctive permettant aux FAC d’aligner ses compétences, ainsi que d’acquérir et de maintenir un avantage concurrentiel dans les sphères. Par conséquent, le MDN en fait surtout une affaire interneNote de bas de page 36 où il est question d’« acteurs humains qui font réagir le systèmeNote de bas de page 37 », ce qui correspond à la théorie de la contingence, c.-à-d. que l’organisation s’adapte aux influences extérieures en rationalisant l’ajustement interne.

Néanmoins, malgré que 28 initiatives concernent l’effectif des FAC à titre de marque distinctive, seulement un tiers de celles-là répond aux critères SMARTNote de bas de page 38, et les autres sont peu applicables dans l’immédiat. En l’occurrence, l’initiative générale de GSRH des FAC visant à « réduire de façon considérable le temps requis [pour l’enrôlement] en procédant à la réforme de tous les aspects du processus de recrutement militaireNote de bas de page 39 » risque de s’égarer dans cette bureaucratie enchevêtrée dont nous dépendons. On peut donc affirmer que les marques distinctives de Hambrick et Fredrickson sont un élément de la stratégie de défense qui manque de clarté. Pour cette raison, PSE ne réussit pas le « test du jardinier » en ce qui concerne la stratégie, c.-à-d. que la vision de ce qu’il faut changer concrètement ne peut pas se traduire en des termes pouvant être compris par un jardinierNote de bas de page 40. Trois ans après la publication de PSE, on s’attendrait à ce que la vision ait été traduite par quelque chose de concret selon la situation et l’organisation de chaque membre des FAC; or, cette vision n’est qu’une proposition floue pour le soldat.

Séquence des étapes

La « séquence des étapes » nous vient de Camillus : « (1) étapes distinctes dans le processus consistant à convertir la stratégie en action et (2) façons distinctes par lesquelles ces étapes peuvent être liéesNote de bas de page 41 ». La séquence des étapes dépend des ressources. Par conséquent, il n’est ni possible ni souhaitable de mettre en œuvre toutes les initiatives en même temps, car le développement de certains véhicules pourrait influer sur certains autres. L’entrée de véhicules dans les sphères peut aussi être assujettie à la variable temporelle. Ainsi, « séquence des étapes » rime avec « compromis », ces derniers étant jugés essentiels à la viabilité de la stratégieNote de bas de page 42. Si la séquence des étapes est adéquate, l’organisation obtient visibilité et légitimité dès le début du processus de mise en œuvre de la stratégie, ce qui pousse d’autres intervenants à s’engagerNote de bas de page 43.

La stratégie de défense du Canada porte sur une période de 20 ans et risque à un moment donné de battre de l’aile. Encore une fois, PSE explique exhaustivement certaines initiatives et en explique d’autres succinctement. À titre d’exemple, l’intégration des femmes « pour toutes les activités de défense dans l’ensemble des FAC et du MDNNote de bas de page 44 », notamment en mettant en œuvre l’Analyse comparative entre les sexes (ACS), fait l’objet d’explications exhaustives; en tout, cinq initiatives se penchent sur l’inclusion des femmes et sur l’ACS indirectement. Par ailleurs, l’amélioration des « capacités de détection chimique, biologique, radiologique, nucléaire et explosive (CBRNE) […]Note de bas de page 45 » n’est qu’à peine effleurée et on ne fait qu’énoncer ce qu’est l’initiative. Laisser entendre que l’intégration des femmes passe devant les capacités CBRNE semblerait donc juste? Cependant, les initiatives de PSE ne sont pas classées par ordre d’importance, non plus que ne le sont leurs interrelations ou leurs sphères concernées. La stratégie de défense ne place pas ces activités en ordre de priorité ou dans une séquence.

Lockheed Martin

Représentation du concept du navire de combat de surface canadien.

Ainsi, PSE s’éloigne de ce qui, selon Hambrick et Fredrickson, constitue une séquence des étapes adéquate. Même si « le concept d’une stratégie se fonde sur la stabilité, il y a énormément de ses éléments qui sont axés sur le changementNote de bas de page 46 » [TCO]; il y a donc tout lieu d’établir une séquence des mouvements et des activités en tenant compte des variables temps et efforts, en plus des interdépendances de tâches. La stratégie omet tout ce qui précède, comme s’il s’agissait d’un projet statique. La mise en œuvre de PSE a avancé depuis 2017, sans l’ombre d’un doute. Cependant, loin de disposer d’une voie claire pour réaliser la stratégie (voir la poursuite par étapes des objectifs successifs et interconnectés dont il a été question plus tôt), le MDN et les FAC ont adopté le mode uniquement participatif, au lieu de s’identifier entièrement à la stratégie. Et ces « stratégies participatives, soit elles gaspillent des ressources cruciales en impliquant des gens sans raison, soit elles ne comprennent pas bien l’ampleur de la participation nécessaire à la réussiteNote de bas de page 47 » [TCO]. Qui plus est, la tendance du MDN à recourir à sa structure fonctionnelle existante (cette structure verticalement intégrée et imprégnée des anciennes identités et normes d’entreprise), freine probablement l’unité d’effort supplémentaire qu’exige PSE, ce qui aggrave l’effet engendré par le « mode uniquement participatif ». Il ne semble y avoir personne qui tente d’établir une capacité dynamique permanente et proportionnelle qui serait vouée uniquement à l’intégration de PSE.

Logique économique

Les stratégies qui obtiennent les meilleurs résultats ont « une logique économique centralisée […] à titre de pivot dans la création de la [valeur] du profitNote de bas de page 48 ». Comment réduire les coûts et augmenter le plus possible les marges de profit, c’est ce qui importe dans l’industrie. Dans une organisation publique, ce qui importe est le financement par rapport à la valeurNote de bas de page 49; ces deux concepts se rapportent à ce qui suit : économies d’échelle; réalisation d’économies et de gains en efficience; planification exacte d’activités à long terme qui tient compte de la mise en œuvre des initiatives de la stratégie selon la comptabilité d’exercice.

PSE a déterminé le coût de ses 111 initiatives. PSE a promis de maintenir tant ses engagements que le financement pendant la période de 20 ans. On parle ici d’un total de 62,3 milliards de dollars de nouveaux fonds selon la méthode de la comptabilité de caisse, ce qui signifie que le financement est accessible au moment où on en a besoinNote de bas de page 50. Cette nouvelle méthode novatrice protège les investissements de la défense contre les compressions. Par le passé, les allocations fluctuaient d’une année à l’autre. Néanmoins, la logique économique de PSE se fonde à peu près seulement sur des chiffres. On y retrouve très peu d’explications, et encore moins une description des calculs d’estimations.

En ce qui concerne les économies d’échelle, PSE prévoit l’acquisition de nombreuses plateformes de combat de technologie avancée, soit 15 navires de combat de surface canadiens (NCSC) et deux navires de soutien interarmées, pour remplacer la flotte vieillissante actuellement en serviceNote de bas de page 51. Ce processus d’acquisition se traduit par des occasions d’affaires et un intérêt accru pour l’industrie de la défense de même qu’une concurrence accrue au sein de cette dernière. Dans ce contexte, le MDN dispose d’un plus grand nombre d’options de produits, et ce, à un meilleur prix.

Photo du MDN

Le Navire canadien de Sa Majesté (NCSM) Victoria quitte l’arsenal canadien de Sa Majesté d’Esquimalt, le 14 février 2014.

D’une part, si on veut réaliser des économies et des gains en efficience, PSE n’offre guère une perspective logique. PSE s’apparente à un portefeuille de placement, par exemple lorsqu’elle commande de rajouter 5 000 soldats (tant dans la Force régulière que dans la Force de réserveNote de bas de page 52) à son effectif. L’ajout de personnel n’est que l’un des aspects dans la restructuration d’une organisation. La réalisation d’économies en efficience implique un réalignement structurel plus exhaustif, et cet aspect n’est pas du tout abordé dans PSE.

D’autre part, en ce qui concerne la composante d’affaires du Ministère, c.-à-d. l’acquisition, l’infrastructure, l’innovation et l’écologisation, PSE en a plus à offrir. Le gouvernement du Canada reconnaît que « la lourdeur du processus décisionnel et du processus d’approbation a causé des délais indus » [TCO] dans la démarche d’acquisition et spécialement dans la livraison des projets d’acquisition d’équipement majeur. Il reconnait également que « les responsabilités des ministères sont diffuses et parfois imprécisesNote de bas de page 53 », et que cela entraîne des occasions manquées. Par conséquent, afin de réaliser des économies et des gains en efficience, le MDN prend diverses mesures pour arriver à accroître son pouvoir en matière de marchés dans le but de gérer 80 p. 100 des marchés d’acquisition de la défense uniquementNote de bas de page 54, plutôt que de dépendre d’un autre ministère fédéral, notamment Services publics et Approvisionnement Canada.

Malgré le côté « sans but lucratif » du MDN, PSE offre une logique économique plutôt conforme à celle préconisée par Hambrick et Fredrickson. Cela dit, PSE nous propose un exercice de financement plutôt qu’une restructuration complète de l’entreprise en termes de nouvelle logique économique (qui s’intéresse aussi à la réalisation d’économies); ainsi, on répond seulement partiellement à ma question sur l’obtention de retombées. Si l’on tient pour acquis que « la perspective de la stratégie mise en pratique s’intéresse à la manière dont […] [les] multiples niveaux organisationnels influent sur les résultats stratégiquesNote de bas de page 55 » [TCO], PSE n’aborde pas exhaustivement la logique économique, ce qui risque probablement d’entraîner du gaspillage – soit en raison d’un enthousiasme faussement justifié, soit en raison des actions contradictoires dans les dépenses de fonds publics.

Réflexion

Conclusions et répercussions

Dans PSE, on retrouve à divers niveaux les cinq principaux éléments d’une stratégie telle que définie par Hambrick et Fredrickson. L’élément « séquence des étapes », toutefois, y est à peu près absent. Dans l’ensemble, la stratégie de défense est un terrain convaincant. Elle fournit le contexte général et permet au MDN et aux FAC d’avoir un positionnement fondé sur les besoins et de trouver une raison d’êtreNote de bas de page 56. Le portrait détaillé de l’environnement externe que l’on y présente (concurrence entre les états dans l’espace, cyberdomaines, transformation de l’Arctique, etc.Note de bas de page 57) constitue l’ajustement externe ou le GPS qui oriente l’ajustement interne de l’organisationNote de bas de page 58.

Par ailleurs, dans PSE, le fait de définir les sphères est méritoire. Avant 2017, des troupes et de l’équipement ont été employés, dans un premier temps pour accomplir un ensemble réduit de tâches traditionnelles et essentielles, par exemple la souveraineté territoriale, et dans un deuxième temps, ils ont été employés dans le cadre d’autres ensembles de missions sur la base des critères de faisabilité et de disponibilité des ressources (on a donc pu voir que dans les FAC, il y a le problème permanent de dépendance aux ressources, et ce problème, il faut le régler). En définissant des sphères, le MDN jalonne le terrain de PSE, mais ces sphères manquent de précision. En effet, cette mosaïque de sphères trop générales, représentée dans les huit missions principales, ne montre pas bien comment élaborer les meilleurs plans stratégiques ou développer des capacités dynamiquesNote de bas de page 59. Cette déviation que l’on voit dans PSE du cadre de Hambrick et Fredrickson sous-tend une confusion additionnelle dérivant de l’approche « Anticiper, S’adapter et Agir » (qui a déjà une portée très générale) et de la réalisation faramineuse éventuelle des 111 initiatives. On peut donc convenir qu’il est nécessaire pour le MDN d’adopter un plan stratégique d’ensemble qui soit détaillé, afin de venir compléter l’incomplète stratégie de défense en vigueur.

En ce qui concerne les véhicules, il en est comme pour les sphères. PSE se conforme en partie au cadre conceptuel. Comme le laisse entendre PSE, le MDN compte sur son organisation et ses compétences d’avant 2017 pour la mise en œuvre de ces dernières plutôt que de créer de nouvelles logiques institutionnelles, notamment des capacités dynamiques, pour apporter un supplément à l’ancienne logique. Cela signifie que la transformation ne sera probablement pas viable. Par exemple, au cours de 2020, le MDN ne pouvait pas trouver suffisamment de gestionnaires de projet compétents pour mettre en œuvre efficacement l’ambitieux programme d’acquisition de matériel de PSE. Il ne s’agit là que de l’un des nombreux facteurs qui compliquent l’acquisition d’équipement et « jusqu’à présent, les dépenses en immobilisations sont loin de répondre aux attentesNote de bas de page 60 » [TCO].

Dans la stratégie de défense, le personnel de qualité du MDN est sa principale marque distinctive. Sans aucun doute, il vaut la peine d’investir des efforts pour « tirer profit de la diversité du Canada » et pour « promouvoir une culture axée sur le leadership, le respect et l’honneurNote de bas de page 61 ». Néanmoins, les nombreuses initiatives de GSRH énoncées dans PSE, même si elles sont pertinentes d’un point de vue macro, manquent de clarté (un thème récurrent). Résultat : l’ensemble de la transformation dans la GSRH est à la fois gage d’occasions et garant de menaces, ce qui en fait le seul point d’échec de PSE; il y a donc lieu de s’y pencher plus attentivement, surtout l’aspect éthos/profession des armes dans les FAC, et, encore plus, se pencher sur la préservation de cet aspect. Acquérir et maintenir en poste le personnel du MDN constitue un énorme défi qui ne va que s’amplifier, compte tenu du flux qui s’intensifie et de la complexité grandissante de l’environnement externe. En outre, un pourcentage élevé de membres des FAC n’est pas apte à mener des tâches de combat, ce qui est en contradiction avec la raison d’être même de l’organisation et sa culture de l’état de préparation connexe qu’elle essaie de maintenir; cet état de choses mine l’efficacité générale des FAC. Il existe donc une difficulté et une tension inhérentes au fait de vouloir concilier les initiatives de SHRM avec les impératifs de l’état de préparation, ce qui en rajoute sur le dos des efforts d’attraction et de maintenir en poste de personnel de qualité, un défi déjà colossal.

Caporal Richard Lessard/Photo du MDN

Des membres de l’opération PRESENCE – Mali effectuent leur 11e mission d’évacuation aéromédicale et traitent deux entrepreneurs civils qui ont été victimes d’une attaque à l’IED avant de les transférer à un hôpital de Rôle 2 de la MINUSMA à Gao, près du Camp Castor, le 16 août 2019.

Pour ce qui est de la séquence des étapes, PSE n’est pas à la hauteur. La stratégie se reflète dans les activitésNote de bas de page 62 de l’organisation, dans les liens entre ces activités et la hiérarchie désirée d’objectifs prédéterminésNote de bas de page 63, et dans la méthode de surveillance et de contrôle de ces activités, selon les indicateurs de rendement clés. PSE est bon élève pour ce qui est des sphères, des véhicules et des marques distinctives de Hambrick et Fredrickson, mais elle ne parvient pas à établir la priorité et la séquence de tout cela. Qu’est-ce qui est le plus important? « 15. Améliorer le système de santé des FAC […]Note de bas de page 64 » ou « 31. Exploiter et moderniser les quatre sous-marins de la classe VictoriaNote de bas de page 65 »? Quand tout est prioritaire, alors plus rien n’est prioritaire. Pour la stratégie de défense, cela indique peut-être que les priorités ne sont pas bien alignées et que le synchronisme des activités sera difficile dans l’avenir, ce qui ajoute au gaspillage précédemment mentionné, en particulier la mauvaise utilisation (ou la sous-utilisation) des ressources du Ministère. De plus, compte tenu du poids de la pandémie de COVID-19 sur le gouvernement fédéral et de ses répercussions probables sur le financement du MDN à moyen terme, il est très urgent d’établir l’ordre de priorité des activités de PSENote de bas de page 66.

En résumé, la logique économique est l’élément le plus fort de PSE, car l’on y met de côté le financement requis pour réaliser la stratégie toute entière. PSE entend également améliorer concrètement la composante d’affaires internes du MDN, de même que les relations entre le Ministère et l’industrie de la défense. Cette logique, quoique judicieuse, comporte aussi des lacunes. PSE est un exercice d’investissement qui ne s’intéresse pas aux économies. Le réalignement total des structures financières et des attributions de ressources correspond encore aux logiques institutionnelles d’avant 2017, exception faite de la disponibilité accrue des fonds pour immobilisations. Cette situation est un autre aspect qui pourrait devenir source de friction entre les leaders des FAC durant la mise en œuvre et somme toute diluer la responsabilisation, par exemple on pourrait omettre de procéder à l’approvisionnement en munitions dans le cadre du travail pour appuyer les six ensembles de missions de PSE.

En gros, « tous les cinq [éléments d’une stratégie] nécessitent certaines capacités qui ne peuvent pas être générées spontanément » et ces capacités doivent être « considérées comme étant l’élément central autour duquel on peut élaborer un système d’activités exhaustif et intégréNote de bas de page 67 » [TCO], ce que PSE a négligé de faire dans la plupart des cas. Cependant, PSE est ambitieuse et se qualifie à titre de stratégie.

Contraintes

Les constatations décrites dans le présent article visent seulement à permettre aux membres de la communauté de la défense et de la sécurité de poser un regard critique sur PSE, et ainsi de pouvoir améliorer sa mise en œuvre. Il faudra de plus amples recherches pour les valider. Le cadre conceptuel présenté par Hambrick et Frederickson pour concevoir une stratégie n’en est qu’un parmi tant d’autres; on s’entend dans une certaine mesure pour dire que ce cadre est pertinent, bien que peut-être pas entièrement applicable au contexte militaire. De plus, PSE est un document-cadre de nature politique bien plus qu’une stratégie exhaustive; par conséquent, elle évite intentionnellement l’ensemble des détails à formuler. Finalement, depuis 2017, malgré la vaste portée de la stratégie de défense du Canada, de précieux travaux ont été entamés dans plusieurs secteurs, et les menus détails de leur avancée, ainsi que les bénéfices qui en ont découlé jusqu’à maintenant, ne sont pas tous connus.

Conclusion

Les cinq principaux éléments d’une stratégie découlant des travaux de Hambrick et Frederickson ont constitué un cadre adéquat pour évaluer PSE 2017. En effet, ces cinq éléments ressortent de PSE, bien qu’à des degrés divers. Entre la séquence des étapes, que l’on voit à peine, et la logique économique, qui ressort avec évidence, la présente évaluation de PSE met en lumière ses points forts comme ses points faibles, en soulignant les aspects dignes d’amélioration. Ainsi, même si cet article tente de découvrir les conséquences engendrées par la déviation de PSE à la théorie présentée, on peut dire que le Canada s’est doté d’une stratégie de défense ambitieuse et largement cohérente, ce qui est tout à son honneur. Néanmoins, le MDN devrait comprendre qu’il sera important de produire un plan stratégique intégré très détaillé qui inclurait le développement de capacités dynamiques pour sa mise en œuvre, de manière à renforcer PSE et à pallier les lacunes exposées. Enfin, les présentes constatations et leur pertinence deviennent un sujet encore plus important aujourd’hui, à la lumière des perturbations qui ont fait jour dans la société et au sein du gouvernement et qui sont attribuables à la pandémie de COVID-19 et à la lumière des répercussions anticipées sur le financement de PSE à moyen terme.

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