COMMENTAIRES

Photo de Ken Lin.

Les ambassadeurs aériens du Canada, les Snowbirds, rendent hommage aux intervenants qui luttent contre la pandémie de COVID‑19 à Toronto, en mai 2020, pendant leur tournée pancanadienne dans le cadre de l’opération Inspiration.

Forces armées canadiennes, politique de défense et COVID-19

par Martin Shadwick

Imprimer PDF

Pour plus d'information sur comment accéder ce fichier, veuillez consulter notre page d'aide.

Il n’est pas surprenant que la pandémie de COVID-19 ait suscité ou ravivé une foule de questions importantes, et je vous les présente ici d’emblée : a) dans quelle mesure l’armée du Canada doit-elle assumer, au pays et à l’étranger, une gamme variée de missions, de rôles et de responsabilités (non militaires et quasi militaires), comme les missions d’aide humanitaire et de secours aux sinistrés (AHSS)? b) voulons-nous que les forces armées assument de plus en plus des fonctions de ce genre? c) quel est le niveau de capacité, d’efficacité et de rentabilité de l’appareil militaire canadien dans ces rôles? d) les capacités pertinentes doivent-elles être renforcées? Si oui, comment? Par une transformation généralisée des moyens militaires dans leur ensemble? De manière ponctuelle, dans des créneaux (ou domaines) choisis? e) quel lien existe-t-il entre rôles militaires et rôles non militaires et quasi militaires? Quels impacts ces derniers rôles ont-ils sur la raison d’être de notre armée? f) y a-t-il des synergies entre rôles militaires, quasi militaires et non militaires? g) quels liens doit-il y avoir entre forces armées et autres ministères et agences du gouvernement (tous niveaux de gouvernance)? Quels liens doit-il y avoir entre forces armées, d’une part, et secteurs privé et volontaire, d’autre part? h) conviendrait-il de réduire l’apport d’AHSS et d’autres fonctions semblables afin de laisser une plus grande place aux acteurs civils existants ou à de nouveaux acteurs civils? i) quelles sont les conséquences budgétaires de la COVID-19 pour le ministère de la Défense nationale (MDN) et les Forces armées canadiennes (FAC), compte tenu des dépenses grandissantes que supporte le gouvernement fédéral pour combattre la pandémie?

Des analystes ont aussi attiré l’attention sur la nécessité d’examiner, à un moment approprié, les rôles et l’utilité des FAC face aux exigences inhérentes à la COVID-19. Au moment où nous écrivons ces lignes, au début de mai, le rôle des Forces armées avait évolué d’une façon assez imprévue, car il était particulièrement axé sur la prestation de multiples services à forte intensité de main-d’œuvre dans les établissements de soins de longue durée — dont on peut dire peut-être qu’ils constituent le « point zéro » de la COVID-19 au Canada — au Québec et en Ontario. Pareil examen, qui comprendrait idéalement une solide composante comparative qui servirait à cerner les pratiques exemplaires d’autres pays et de leur appareil militaire, pourrait constituer un effort indépendant, ou faire partie d’une étude plus vaste sur les mesures globales prises par le Canada face à la COVID-19. Une telle étude pourrait aussi aider à orienter un examen plus vaste des priorités et politiques canadiennes en matière de défense (c’est-à-dire une politique qui succéderait un jour à Protection, Sécurité, Engagement).

Une contribution très utile à la réflexion sur ces questions a été apportée par Adam P. MacDonald, candidat au doctorat et Directeur adjoint du Centre for the Study of Security and Development de l’Université Dalhousie, et Carter Vance, diplômé de l’Institute of Political Economy de l’Université Carleton, dans leur Cahier Vimy intitulé Covid-19 and the Canadian Armed Forces: Overview, Analysis and Next Steps et publié par l’Institut de la Conférence des associations de la défense (ICAD) en avril 2020. MacDonald et Vance ont aussi pris part au webinaire organisé par l’ICAD en mai 2020 sur le thème Pandemic Response: A CAF Sitrep on COVID-19 and Panel on the National Security Implications. Le webinaire a été couronné de succès, car 615 personnes s’y sont inscrites, ce qui est un chiffre étonnant.

« Quel que soit le caractère sans précédent de la pandémie de COVID-19 », soutiennent MacDonald et Vance, « elle représente la continuation d’une tendance plus vaste de la demande de soutien grandissante adressée aux FAC face aux situations d’urgence nationales. Il est tout à fait raisonnable que les FAC répondent à ces demandes, car la prestation d’une aide aux autorités civiles pendant des catastrophes ou de graves situations d’urgence au Canada constitue une de leurs huit missions fondamentales, comme le précise l’actuelle politique de défense du pays. En outre, une récente enquête menée par Ipsos et commandée par l’ICAD révèle que [neuf] Canadiens sur [dix] dans l’ensemble du pays sont d’accord pour que les FAC répondent à la demande d’aide émanant des gouvernements qui luttent contre la COVID-19. Cependant, il y a lieu de poser la question de savoir si l’organisation est à même de répondre à cette demande, tout en remplissant [d’autres] fonctions liées à la défense. [Les FAC] seront toujours prêtes à défendre notre pays et à aider la population à traverser les crises, mais ont-elles reçu le mandat approprié pour ce faire et convient-il de leur assigner les tâches nationales grandissantes que les gouvernements leur demandent d’assumer? Serait-il préférable de constituer une force plus spécialisée à laquelle ce rôle incomberait au sein des forces armées, ou encore de créer une entité civile pour faire face aux exigences croissantes liées aux situations d’urgence nationales? Voilà autant de questions auxquelles il n’est pas facile de répondre! En outre, ce ne sont pas des questions intéressant exclusivement ou même principalement la logistique, le financement ou les capacités techniques. D’abord et avant tout, ce sont des questions auxquelles les décideurs politiques et le public doivent répondre à un niveau global, et leurs réponses doivent reposer sur leurs convictions fondamentales concernant la mission de leurs forces armées [les italiques figuraient dans le texte original d’où provient la citation]. » [TCO]

Afin de faire valoir l’à-propos d’un examen des rôles et responsabilités que les forces armées du Canada doivent assumer dans notre pays même, MacDonald et Vance se concentrent sur la nécessité d’une réévaluation des missions fondamentales, sur les retombées budgétaires de la COVID-19, sur l’orientation globale en matière de sécurité, sur la polyvalence plutôt que sur la spécialisation et sur les options futures pour faire face aux urgences tant au sein qu’en dehors des forces armées.

Photo du MDN 20200510SJZ006D001 par l’aviateur Zamir Muminiar.

Des membres du 35e Groupe-brigade du Canada (35 GBC) arrivent à la Garnison Saint‑Jean, au Québec, pour recevoir une formation en soins gériatriques afin de participer aux efforts de rétablissement liés à la COVID‑19 dans le cadre de l’opération Laser, le 10 mai 2020.

La Politique de défense de 2017, intitulée Protection, Sécurité, Engagement, définit huit missions fondamentales pour les FAC :

  • Détecter et dissuader les menaces ou les attaques visant le Canada et se défendre contre elles;
  • Détecter et dissuader les menaces et les attaques visant l’Amérique du Nord et se défendre contre elles, en partenariat avec les États-Unis, notamment par l’entremise du NORAD;
  • Diriger des efforts de l’OTAN ou de coalitions visant à dissuader et à vaincre des adversaires, y compris des terroristes, à l’appui de la stabilité mondiale, ou contribuer à ces efforts en fournissant des forces;
  • Diriger des opérations de paix et des missions de stabilisation internationales avec les Nations Unies, l’OTAN et d’autres partenaires multilatéraux, ou contribuer à celles-ci;
  • Participer au renforcement des capacités à l’appui de la sécurité d’autres pays et de leur capacité d’apporter une contribution à la sécurité à l’étranger;
  • Prêter assistance aux autorités civiles et aux organismes d’application de la loi, y compris ceux chargés de la lutte contre le terrorisme, à l’appui de la sécurité nationale et de la sécurité des Canadiens à l’étranger;
  • Prêter assistance aux autorités civiles et aux partenaires non gouvernementaux à la suite de catastrophes ou d’urgences majeures survenant au pays ou à l’étranger;
  • Mener des opérations de recherche et de sauvetage.

Selon MacDonald et Vance, ces missions fondamentales « [...] nécessitent que les FAC puissent fonctionner avec succès dans des environnements de sécurité complexes et évolutifs, ce qui les assujettit à des exigences accrues sur à peu près tous les fronts, qu’il leur faille aligner des capacités améliorées de recherche et de sauvetage, contribuer aux missions de l’OTAN, ou répondre à des demandes de soutien plus nombreuses pour affronter des catastrophes naturelles et d’autres situations d’urgence au pays. Outre que les FAC modernisent une bonne partie de leurs ressources pour fonctionner dans les domaines existants, elles acquièrent de nouvelles compétences et capacités dans de nouveaux environnements tels que l’espace et le cyberespace. Même si leur personnel devient plus nombreux, est-il raisonnable de s’attendre à ce qu’elles remplissent toutes ces missions fondamentales, surtout quand des pressions s’exercent sur elles sur plusieurs plans en même temps? » [TCO]

La Presse canadienne/Fred Chartrand/880025.

Le premier ministre Brian Mulroney, 1988.

Cette dernière question touche le vif du sujet, à certains égards, et elle rappelle en fait les questions posées pendant les débats des années 1980 au sujet du notoire « écart entre les engagements et les capacités » [TCO] (que le gouvernement Mulroney a tenté de combler en réduisant la portée des engagements et en améliorant les capacités dans son désastreux livre blanc de juin 1987). Si les années 1980 et la présente décennie ont en commun certaines solutions éventuelles relativement aux écarts — un accroissement généralisé des capacités des FAC et l’élimination de certains engagements/certaines missions fondamentales, ou une combinaison des deux —, elles diffèrent aussi à certains égards dignes de mention. Par exemple, les sixième, septième et huitième missions fondamentales d’aujourd’hui ont été relativement peu mentionnées dans le livre blanc de 1987 et elles ont rarement été abordées sérieusement dans le débat des années 1980 en ce qui concernait la meilleure façon de combler l’écart entre les engagements et les capacités. De même, l’adoption des moyens voulus pour remédier à l’écart perçu aujourd’hui risque d’être plus difficile, vu l’environnement géostratégique et géopolitique qui est sans doute plus tendu et plus complexe que celui du milieu et de la fin des années 1980 et étant donné les sommes énormes employées par le gouvernement pour combattre la COVID-19 et les pressions connexes s’exerçant sur la bourse publique. L’environnement de sécurité d’aujourd’hui et les modes diversifiés de prestation des services diffèrent eux aussi sensiblement de ceux du milieu et de la fin des années 1980. Néanmoins, l’examen des dilemmes actuels du Canada en matière de défense, dans une optique s’apparentant à celle adoptée à l’égard de l’écart entre les engagements et les capacités, pourrait s’avérer utile en 2020 et déboucher sur certaines questions clés et sur des approches éventuellement novatrices. Par exemple, quelle proportion précise de la charge actuelle et projetée pesant sur les épaules des FAC est-elle attribuable aux sixième, septième et huitième missions fondamentales? Dans le même ordre d’idées, est-ce que l’harmonisation et la priorisation des missions fondamentales — militaires, quasi militaires et non militaires — en axant celles-ci sur la défense territoriale et sur une certaine réduction du rôle international engendreraient des options intéressantes?

MacDonald et Vance font observer – avec raison, je crois – que les conséquences budgétaires de la COVID-19 pour la défense sont « incertaines » [TCO]. Dans Protection, Sécurité, Engagement, « […] le gouvernement prévoit de nombreux engagements budgétaires continus et coûteux visant l’acquisition de toute une gamme de nouvelles ressources et compétences ainsi que l’augmentation de la taille de la Force régulière et de la Réserve et des avantages sociaux leur étant attribués. Étant donné l’énorme fardeau budgétaire que le gouvernement fédéral supporte pour combattre la COVID-19 » — et, nous pourrions l’ajouter, le fardeau supplémentaire inconnaissable d’une seconde vague éventuelle de la pandémie actuelle, ou d’une nouvelle flambée —, « on ne sait pas au juste quel sera l’avenir des projets d’acquisition actuels (par exemple ceux que mentionne la Stratégie nationale de construction navale) et des projets envisagés, mais non budgétés, tels que le remplacement du Système d’alerte du Nord et l’achat de nouveaux avions de chasse. Cela ne prend même pas en compte d’autres projets de remplacement évalués à plusieurs milliards de dollars (par exemple, celui des sous-marins) au sujet desquels une décision sera nécessaire bientôt si le gouvernement veut éviter de créer un écart dans les capacités. À cause des pressions financières qui s’exerceront sur le gouvernement et les FAC, il faudra peut-être réorganiser non seulement les priorités liées aux ressources, mais aussi, plus fondamentalement, les missions. » [TCO]

Vu la tendance invétérée des gouvernements canadiens, quelle qu’en soit la couleur, de combattre les déficits et de réduire la dette en recourant notamment à des compressions importantes du budget de la défense, il vaut sans doute mieux « se préparer au pire » [TCO]. Après tout, le gouvernement conservateur de Brian Mulroney a torpillé, en avril 1989, les budgets prévus dans son propre livre blanc sur la défense, soit moins de deux ans après la publication de ce dernier et avant la fin de la guerre froide. De même, les économies budgétaires ordonnées par les Libéraux de Jean Chrétien, du début au milieu des années 1990, ont entraîné de fortes réductions des dépenses en matière de défense et des diminutions des effectifs militaires et civils ainsi que la perte de nombreuses unités, installations et capacités. Par ailleurs, l’opinion publique ne viendra à la rescousse ni des FAC ni des capacités liées à la défense. Dans l’avenir prévisible, les Canadiens et leurs représentants élus vont s’intéresser infiniment plus à la santé du complexe médico-industriel du pays qu’à celle de son appareil militaro-industriel. En outre, comme Chantal Hébert (Toronto Star) nous l’a rappelé, les sondages d’opinion révèlent déjà « une évolution des priorités de l’électorat : les changements climatiques cèdent du terrain non seulement aux enjeux économiques, mais aussi aux soins de santé » [TCO]. Si des enjeux stratégiques publics aussi fondamentaux et visibles que les changements climatiques et l’environnement ont été éclipsés par l’économie et les soins de santé, on peut facilement imaginer à quel niveau la défense est tombée!

Allstar Picture Library/Alamy Stock Photo/HX5C50.

Le premier ministre Jean Chrétien, 1994.

Des observateurs ont postulé que la volonté apparente du gouvernement Trudeau d’accroître le déficit et la dette pourrait soustraire le MDN aux compressions draconiennes observées au cours des années Mulroney et Chrétien. D’aucuns pourraient aussi faire valoir que certaines compressions concevables (par exemple annuler l’acquisition des trois derniers navires de combat canadiens, ou faire passer le nombre projeté de nouveaux avions de chasse de 88 à 60, chiffre que préconisait le gouvernement Harper) ne procureraient pas d’économies importantes à court terme. Il pourrait en être tout autrement des compressions qui engendreraient de telles économies — dans les effectifs, les opérations et l’entretien, l’infrastructure et les capacités existantes (p. ex. les véhicules blindés lourds) et l’approvisionnement.

Si des réductions massives des budgets de la défense se concrétisent à cause de la COVID-19, des questions fondamentales risquent de se poser sur la raison d’être — et, partant, sur les capacités et la structure — des FAC. Le lectorat se rappellera que, dans la foulée de l’expérience du Canada lors de la guerre du Golfe de 1990-1991, certains ont affirmé qu’il ne fallait au Canada (et qu’il ne pouvait se permettre) que deux armées aptes à combattre — à savoir la Marine et la Force aérienne — et que la taille de l’Armée de terre pourrait être réduite sans danger à celle d’une gendarmerie qui serait chargée de tâches telles que les opérations de maintien de la paix de petite envergure, l’aide humanitaire et le secours aux sinistrés (AHSS) et l’aide aux autorités civiles. Si la solution de rechange d’aujourd’hui à de tels scénarios consiste à « répartir les maux budgétaires » [TCO] également entre les trois armées — pour produire ainsi trois armées miniatures dotées de capacités de combat considérablement limitées et sans doute douteuses —, des variantes du paradigme de la « gendarmerisation » [TCO] risquent de resurgir. En fait, certains Canadiens pourraient favoriser la transformation des trois armées en gendarmeries, à la lumière des situations d’urgence intérieures, du type de la pandémie de COVID-19, et du besoin perçu de renforcer les ressources militaires pour gérer les exigences de l’AHSS liées aux changements climatiques.

Les auteurs du Cahier Vimy apportent aussi une importante contribution à la discussion en faisant observer qu’« [...] il faut éviter de percevoir les militaires comme étant des agents hypercompétents et polyvalents qui peuvent accomplir n’importe quelle tâche leur étant confiée et qui seraient dès lors utilisés comme filet de sécurité dans toute la gamme des situations difficiles. Les FAC ne peuvent se comparer à un couteau [suisse] : on ne peut s’attendre à ce qu’elles soient à même d’accepter et d’exécuter avec compétence des fonctions multiples et simultanées dans un environnement de sécurité complexe. » Bien que « [...] les FAC puissent remplir des tâches élémentaires qui conviendraient à un profane à l’instruction, ou d’autres qui seraient adaptées à leur formation, ou les deux (par exemple en génie et en logistique) pour répondre aux besoins en cas de crise intérieure, il importe de se demander si ces types de défis en matière de sécurité nécessitent des jeux de compétences plus poussées et spécialisées et [peut-être] la création de nouvelles capacités pour répondre aux exigences dans ces contextes » [TCO]

Photo du MDN par le caporal Geneviève Beaulieu.

Des membres du personnel médical de la 2e Ambulance de campagne de la BFC Petawawa arrivent à la Garnison Saint‑Jean, au Québec, pour aider différents centres d’hébergement et de soins de longue durée pendant l’opération Laser, le 4 mai 2020.

Une « […] composante dans laquelle une telle spécialisation interne pourrait avoir lieu dans les FAC [...] serait la Force de réserve. La relation entre la Réserve et la Force régulière varie d’une armée à l’autre, mais on pourrait soutenir que, si les FAC devaient continuer à répondre à des exigences grandissantes liées aux situations d’urgence nationales, alors la Réserve devrait peut-être devenir une composante plus fonctionnelle chargée d’assumer ce rôle exclusivement. Par ailleurs, un autre service pourrait être constitué au sein de la Réserve avec des militaires appartenant à divers groupes professionnels axés sur la gestion des catastrophes et sur le soutien à fournir au pays en cas d’urgence. Pareilles solutions aideraient à libérer la Force régulière qui pourrait dès lors se concentrer sur d’autres rôles de défense, et la Réserve, ou une sous-composante de celle-ci, pourrait mettre l’accent sur l’aide intérieure en cas d’urgence. » [TCO] Ce sont là des idées fascinantes, mais qui risquent d’avoir diverses conséquences troublantes pour la capacité militaire globale du Canada. Les contextes, rôles et cadres temporels sont différents, mais il serait prudent de se rappeler les problèmes de recrutement, de maintien en poste et de moral qui ont accompagné le rôle lié à la « survie nationale » que la Milice a assumé au début de l’ère nucléaire, dans les années 1950 et au début des années 1960.

Photo du MDN par l’aviateur Dustin J. LeVasseur Pearce.

Jane Smith, directrice exécutive d’Altamont Care Community à Scarborough, en Ontario, aide le lieutenant‑colonel James Stocker, commandant du 1er Groupe bataillon territorial, à retirer son équipement de protection individuelle, le 24 avril 2020. Le lieutenant‑colonel Stocker faisait partie de l’équipe des FAC qui rencontrait des représentants de différents établissements de soins pour évaluer leurs besoins pendant la pandémie de COVID‑19.

« Au-delà des FAC et des organisations existantes de gestion des situations d’urgence, aux niveaux provincial et municipal », postulent MacDonald et Vance, « le Canada devra peut-être envisager de mettre sur pied au niveau fédéral un organisme civil d’intervention en cas de catastrophe qui se déploierait rapidement quand les autorités seraient débordées et qui serait spécialement constitué pour assumer cette tâche (une entité qui s’apparenterait à la Federal Emergency Management Agency aux États-Unis). Pareille solution n’éliminerait pas nécessairement la mission incombant aux FAC d’être prêtes à fournir un appui, mais elle créerait une entité fédérale intermédiaire plus spécialisée et liée de façon organique aux organisations existantes de gestion [des urgences], entité qui serait mieux à même d’assumer de telles fonctions et qui permettrait aux FAC de se concentrer principalement sur leurs fonctions traditionnelles de défense. » [TCO] C’est aussi là une proposition intéressante, mais elle pourrait susciter la crainte d’une bureaucratisation accrue et la peur que les forces armées perdent une bonne partie de leur rôle intérieur.

« Pendant trop longtemps », font valoir MacDonald et Vance dans leur conclusion, « la question de savoir ce que les Canadiens attendent de leurs forces armées et dans quelle mesure ils acceptent de bon gré l’intervention de militaires au Canada en temps de paix n’a suscité aucune réflexion sérieuse. Ce glissement vers l’option consistant pour le gouvernement fédéral à faire des forces armées l’entité d’intervention de facto en cas de catastrophe a résulté de décisions politiques réflectives sans qu’existe une vision claire de l’avenir. » [TCO] Cette conclusion comporte un degré de vérité, mais nous aurions avantage à nous rappeler, par exemple, que l’opinion publique exprimée dans divers sondages au cours de nombreuses décennies a toujours révélé un solide appui de la population en faveur des rôles assumés par les FAC dans les contextes des secours aux sinistrés, de l’aide humanitaire, de la recherche et du sauvetage et d’autres tâches semblables. L’affirmation sur « l’entité d’intervention de facto en cas de catastrophe » est intrigante, mais des preuves établissent aussi que les gouvernements et les politiques canadiens ont été mis au pilori maintes fois parce qu’ils avaient semblé hésiter à faire appel aux forces armées.

Martin Shadwick a donné des cours sur la politique de défense du Canada à l’Université York pendant de nombreuses années. Il a été rédacteur en chef de la Revue canadienne de défense et il est actuellement le commentateur attitré de la Revue militaire canadienne en matière de défense.

Photo du MDN HS88‑20220‑0033‑159 par Mona Ghiz.

Le NCSM Moncton quitte le chantier naval de Halifax, le 16 avril 2020, et demeure dans les eaux de la Nouvelle‑Écosse pour aider les Canadiens à lutter contre la pandémie de COVID‑19, en cas de nécessité.