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Opinions

Choisir son camp : le mythe de la neutralité canadienne dans les affaires internationales

par Adam Chapnick

Le Canada n’est pas un monastère. Nous devons mettre fin à l’illusion d’une neutralité qui nous préserverait des démons de l’univers et au rêve d’une indépendance qui serait une fin en soi. 

– John Holmes¹

Le 31 juillet 2006, le Strategic Council a publié les résultats d’un sondage sur le conflit survenu au Moyen-Orient entre Israël et le Hezbollah. Le débat qui a suivi a donné lieu à une mise en contexte (et souvent hors contexte) de la situation dans les milieux canadiens. La question centrale du sondage était celle-ci : « Quelle devrait être la position du Canada dans ce conflit? ». Les répondants devaient choisir l’une des trois réponses suivantes : « Nous devons appuyer Israël », « Nous devons appuyer le Hezbollah » ou « Nous devons rester neutres ». Une majorité de 77 p. 100 de Canadiens ont choisi la troisième réponse, et 51 p. 100 des répondants ont ajouté que le soutien déclaré du gouvernement Harper à Israël constituait un changement de position par rapport aux précédents gouvernements². L’élite politique canadienne s’est empressée de faire écho à l’opinion publique. Le chef par intérim du parti libéral, Bill Graham, a déclaré que la prise de position du gouvernement canadien dans ce conflit risquait de limiter le rôle de médiateur du Canada dans la région. Beaucoup plus tranchant, le chef du Bloc québécois, Gilles Duceppe, accusait le gouvernement Harper d’avoir détruit « 50 années de diplomatie canadienne »².

Cette controverse a donné lieu à une profonde distorsion de l’histoire canadienne et ressuscité l’idée, vénérée mais totalement fausse, que la tradition diplomatique canadienne reposait sur le refus de prendre un parti. Elle montrait également que les Canadiens étaient convaincus que la neutralité allait de pair avec l’intérêt national. Or, depuis 1931, date à laquelle le Statut de Westminster conférait au gouvernement d’Ottawa le droit d’avoir sa propre politique étrangère, le Canada n’a jamais cessé de prendre position et s’est montré souvent résolu à user de la force pour la défendre. Ces faits n’ont rien de surprenant. En raison de sa taille, de son pouvoir et de sa proximité géographique des États-Unis, le Canada ne peut guère avoir une quelconque présence sur la scène internationale sans collaboration multilatérale. Or, du fait même qu’il choisit des alliés internationaux, un pays doit bien souvent abandonner sa neutralité. De plus, depuis la Seconde Guerre mondiale, les Canadiens jouent un rôle actif en politique étrangère, ce qui serait impossible sans alliances ni alliés. Enfin, et malgré les récentes déclarations qui voudraient nous faire croire le contraire, l’histoire montre qu’un pays non neutre peut très bien être un médiateur impartial et efficace en temps de crise. En ce sens, la neutralité est et a toujours été un phénomène absolument non canadien.

Avant 1931, le Dominion du Canada (britannique) n’est pas indépendant et n’a donc pas le pouvoir de se déclarer neutre. En tant qu’élément subordonné à l’Empire, il est automatiquement mêlé à toutes les déclarations de guerre du gouvernement de Londres. En 1914, par exemple, les Britanniques font appel à tous les dominions pour se battre contre l’Allemagne et l’Autriche-Hongrie. Ni le Parlement canadien ni la population canadienne n’ont pris part à cette décision. Certes, le gouvernement d’Ottawa peut négocier la portée de sa participation aux guerres impériales, comme il l’a fait au Soudan en 1885 et en Afrique du Sud quatorze ans plus tard, mais il lui est impossible d’opter purement et simplement pour la neutralité.

L’adoption du Statut de Westminster permet à tous les dominions de devenir autonomes au sein du Commonwealth. Les lois britanniques ne peuvent plus avoir effet au Canada sans le consentement explicite du gouvernement fédéral, et le Parlement peut désormais se prévaloir du droit de voter des lois ayant des implications extra-territoriales. Alors que le statut en est à sa dernière étape, une crise éclate en Chine, dans la Mandchourie. Le Japon, qui est membre de la Société des Nations, a envahi cette province et institué à sa tête un gouvernement fantoche appelé Manchukuo. La Chine, qui est également membre de la Société des Nations, saisit celle-ci de l’affaire et exige une intervention. Bien que représentés à l’Assemblée, la plupart des Canadiens n’ont aucun intérêt à être mêlés à cette crise, et les représentants du gouvernement d’Ottawa hésitent dans leur grande majorité à recommander des sanctions contre le Japon. La tendance à l’isolationnisme est tout particulièrement marquée à l’époque de la Grande Dépression et toute sanction décrétée sans le soutien des États-Unis (qui ne sont pas membres de la Société des Nations) semble inutile. Le gouvernement prend malgré tout position. Il juge que le Japon s’est nettement comporté en agresseur et, à l’issue d’une brève controverse diplomatique, se joint aux autres membres de la Société des Nations pour condamner les agissements de ce pays.

Quatre ans plus tard, Benito Mussolini menace d’attaquer ce qui est aujourd’hui l’Éthiopie. Cette fois encore, le Canada manifeste sa désapprobation aux côtés des autres membres de la Société des Nations. Pour le Canada, l’invasion italienne violera la souveraineté d’un État membre de la Société des Nations et sapera le mandat même de celle-ci. Il n’en faut pas plus pour que le gouvernement canadien abandonne toute idée de neutralité et condamne le régime fasciste et son plan d’invasion. S’il est vrai que, dans les deux cas, le gouvernement d’Ottawa ne souhaite pas contribuer à la résolution du conflit, il est indéniable que l’élite politique a choisi son camp.

Les prises de position sont encore plus tranchées durant la Seconde Guerre mondiale. En 1937, le premier ministre Mackenzie King se rend en Allemagne pour y rencontrer Adolf Hitler et déclare à celui-ci que les Canadiens n’hésiteront pas à traverser l’Atlantique pour défendre la Grande-Bretagne en cas d’attaque allemande. En 1939, le gouvernement libéral tient parole : il déclare la guerre à l’Allemagne neuf jours à peine après la Grande-Bretagne et plus de deux ans avant que les États-Unis ne lui emboîtent le pas. Le 1^er janvier 1942, le Canada signe la Déclaration sur les Nations Unies et s’engage à lutter contre l’hitlérisme jusqu’à la victoire totale. Le Canada collabore également avec les États-Unis et la Grande-Bretagne pour mettre au point la technologie nécessaire à la fabrication de la première bombe atomique, et contribue à la fondation de l’Organisation des Nations Unies (ONU), laquelle exclut nommément les États agresseurs de sa liste de membres.

En janvier 1947, Louis Saint-Laurent, alors ministre des Affaires extérieures, prononce un discours intitulé « Les bases de la politique canadienne dans les affaires internationales », où il se déclare entièrement solidaire du camp occidental dans la guerre froide. Appelé Conférence Gray dans le jargon politique, ce discours repose sur deux concepts pratiquement hérétiques pour l’Union Soviétique de l’époque : la défense de la liberté politique et la création d’un système de coopération internationale. Peu après, le Canada devient membre fondateur de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), alliance de défense qui s’oppose directement à l’expansionnisme soviétique. Durant les quarante années qui suivent, le gouvernement canadien adopte des positions qui n’ont absolument rien de neutre sur diverses questions reliées à la guerre froide. Par exemple, il fait partie des troupes envoyées par l’ONU pour combattre Kim Il-sung durant la guerre de Corée; il refuse de reconnaître la légitimité du gouvernement communiste chinois pendant plus de vingt ans; il signe avec les États-Unis un accord sur le partage de la production de défense; et il boycotte les Jeux Olympiques d’été de 1980 pour protester contre l’invasion soviétique en Afghanistan.

Certains des engagements pris par le Canada sont purement rhétoriques, et plusieurs critiques n’ont pas manqué de relever que cette rhétorique masque une sorte de neutralité implicite. Toutefois, cette ligne de pensée contredit la ferme détermination du gouvernement du Canada d’user de la force pour défendre ses positions. L’attitude qu’il observe durant la Seconde Guerre mondiale n’en est pas le seul exemple. En plus de sa lutte contre le communisme en Corée, de 1950 à 1953, le Canada a pris les armes contre l’Irak en 1991 et contre les Serbes du Kosovo et de la Yougoslavie en 1999. La mission canadienne en Afghanistan, amorcée par le gouvernement libéral de Paul Martin, pour être élargie et prolongée par le gouvernement conservateur de Stephen Harper, s’inscrit dans cette détermination qu’a toujours manifestée le Canada de recourir à la force internationale pour combattre ses ennemis.

Tout cela laisse croire que les Canadiens ne sont pas neutres parce qu’ils ne veulent pas l’être. À plusieurs reprises durant son histoire, le gouvernement national a délibérément choisi son camp et décidé de défendre ses positions par la force militaire. Vu l’environnement géopolitique passé et présent, la neutralité serait d’ailleurs inconcevable, même si les Canadiens voulaient la préserver.

En tant que pays souverain constituant la deuxième masse terrestre du monde, le Canada devrait se doter d’une capacité militaire exceptionnelle pour se défendre efficacement. Du fait que sa population est aussi relativement peu nombreuse, le Canada ne peut pratiquement pas se défendre contre les menaces extérieures sans l’appui d’alliés. Le grand commentateur canadien John Holmes résumait la situation ainsi : « Avec la géographie d’une superpuissance, le produit national brut d’une puissance moyenne et la population d’un petit pays, nous n’avons jamais eu vraiment d’autre choix que d’opter pour la défense collective, quand nous pouvions nous en prévaloir⁴. » Dans ce contexte, la neutralité ne saurait être une solution réaliste. La neutralité est un gage de sécurité qui s’apparente au pouvoir discret. Sans l’appui du pouvoir coercitif, elle est inopérante. Prenons l’exemple de la Belgique, durant la Seconde Guerre mondiale. La neutralité belge n’a été d’aucun secours pour sauver le pays des mains d’Hitler. La Suisse, par contre, a été en grande partie épargnée parce qu’elle a su défendre sa souveraineté, au besoin par la force. Le Canada, dont la force militaire se ressent encore d’un sous-financement qui perdure depuis une génération, n’est pas en mesure de se déclarer neutre. Une telle position annulerait l’obligation de défense nationale à l’égard des États-Unis et compromettrait en partie l’autonomie globale.

Le facteur américain joue un rôle particulièrement important dans toute décision que prendrait le Canada pour envisager un éventuel non-alignement. Depuis la proclamation de la doctrine Monroe, présentée au Congrès en 1823, les États-Unis assument la protection des Amériques contre toute ingérence extérieure. Si les relations canado-américaines sont largement axées sur la coopération, surtout depuis un siècle, c’est, du moins en partie, parce que les deux pays se sont tacitement engagés à collaborer en cas de menace dirigée contre l’Amérique du Nord tout entière. Dans les années 1930, par exemple, Franklin Roosevelt parlait du « devoir de l’Amérique de se défendre et de défendre ses voisins » sans que cela ne soulève d’objection au Canada⁵. En 1938, lors d’une allocution prononcée à l’occasion de l’inauguration du pont des Mille-Îles à Kingston, le président américain promettait que les États-Unis ne resteraient pas passifs si le territoire canadien était menacé. Le premier ministre canadien Mackenzie King allait promettre à son tour que le Canada barrerait la route à tout ennemi qui traverserait son territoire pour attaquer les États-Unis par le nord. 

La neutralité est tout simplement impossible durant la guerre froide. Révélée par l’affaire Gouzenko de 1945-1946, l’existence d’un réseau d’espions au Canada confirme que Joseph Staline considère le Canada comme un pays ennemi. L’intransigeance que manifestent les Soviétiques au Conseil de sécurité des Nations Unies pousse le Canada à participer à la fondation de l’OTAN, qu’il voit comme un moyen de défense collective contre la menace communiste.

Après les événements du 11 septembre 2001, la neutralité est plus qu’impossible : elle menace la prospérité du Canada. La stratégie de sécurité nationale américaine n’exige rien de moins qu’une pleine coopération et un partage intégral de l’information avec le Canada, notamment pour toutes les questions qui touchent à la sécurité aux frontières. Une politique de neutralité aurait des effets désastreux sur l’accès au marché américain et étranglerait le commerce canadien, sans compter que des restrictions à la frontière frapperaient de plein fouet l’industrie du tourisme. Dans le contexte actuel, le Canada ne peut tout simplement pas faire cavalier seul.

Même si le Canada pouvait accéder à d’autres marchés, le rôle actif qu’il veut assumer depuis toujours dans les affaires internationales l’empêcherait d’être neutre. De manière générale, c’est par la collaboration multilatérale que les États plus petits peuvent exercer le mieux leur influence sur la scène internationale. Pour être neutre, le Canada devrait renoncer à un très grand nombre de ses moyens d’action. La Charte des Nations Unies, par exemple, oblige ses membres à promouvoir et à maintenir la paix et la sécurité dans le monde, ce qui exclut la neutralité et qui a d’ailleurs longtemps empêché la Suisse de devenir membre à part entière de l’Organisation. S’il avait été neutre, et qu’il n’avait pas par conséquent participé à la Seconde Guerre mondiale, le Canada n’aurait pas été invité aux conférences qui ont abouti à la création du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Il lui aurait été également impossible d’adhérer à l’OTAN, de jouer un rôle actif dans la guerre de Corée ou de participer à ce qui est aujourd’hui le forum international des huit nations industrialisées (le G8).

Quoi qu’on puisse en penser, ce sont ses prises de position qui ont permis au Canada d’affirmer sa présence comme force de maintien de la paix. De fait, l’expérience canadienne montre avec éclat qu’une force de maintien de la paix peut agir de manière impartiale sans être neutre. La crise de Suez en est le meilleur exemple. En 1956, le diplomate canadien Lester Pearson joue un rôle de première importance dans l’instauration d’un cessez-le-feu entre la Grande-Bretagne, la France et Israël, d’une part, et l’Égypte, d’autre part. Ce cessez-le-feu permettra de déployer une force onusienne entre les deux parties en attendant qu’elles parviennent à une entente sur le statut du canal de Suez. C’est, selon la plupart des historiens, la naissance du processus moderne de maintien de la paix.

Ce qu’on mentionne rarement à propos de la crise de Suez, c’est que le Canada a été très loin d’être neutre durant ce conflit. Pour obtenir les appuis à sa motion destinée à y mettre fin, Lester Pearson, alors secrétaire d’État aux Affaires extérieures, accepte de voter en faveur d’une résolution indienne condamnant explicitement l’agression franco-britannique. Cette décision, très mal accueillie par les Canadiens encore fidèles à l’Empire britannique, est peut-être l’une des principales raisons pour lesquelles les libéraux ont subi un échec au profit du parti conservateur de John Diefenbaker en 1957. En fait, durant la campagne électorale de 1957, Diefenbaker brandit l’exemple de Suez pour montrer que le Canada s’est vendu aux intérêts des États-Unis. Le gouvernement canadien observe une ligne de conduite claire durant cette crise : il condamne la Grande-Bretagne et la France, mais réussit à se faire écouter du monde entier lorsqu’il devient médiateur entre les deux parties.

Ce n’est pas la première fois que le Canada joue un rôle de médiateur. En 1954, le Canada est invité à participer à une série de trois commissions internationales de supervision et de contrôle en Indochine. Les groupes sont chargés de faire respecter les accords de cessez-le-feu au Vietnam, au Cambodge et au Laos. Les trois membres des commissions, soit le Canada, l’Inde et la Pologne, sont en principe impartiaux et sont mandatés pour condamner toutes les violations du cessez-le-feu, quelles qu’elles soient. Toutefois, le Canada et la Pologne ont justement été choisis parce qu’ils ne sont pas neutres : le Canada représente les intérêts occidentaux et la Pologne est un satellite de l’Union soviétique. Les grandes puissances espèrent que grâce à la présence modératrice de l’Inde, qui est un pays non aligné, les trois États vont pouvoir juger objectivement des actes de violation des accords de Genève. Alors que les représentants de la Pologne n’essaient même pas de feindre l’impartialité, les représentants du Canada, dirigés par Lester Pearson, étudient généralement avec objectivité les revendications des deux parties.

Avant que ces commissions n’achèvent leur mandat, des actes de violence opposant la majorité grecque et la minorité turque éclatent à Chypre en décembre 1963. En février 1964, le Conseil de sécurité de l’ONU se penche sur la question. Grâce à sa double alliance avec la Grèce et la Turquie que lui confère son adhésion à l’OTAN, le Canada se trouve dans une situation idéale pour prendre part à la coordination et au déploiement de la mission de maintien de la paix que dépêche l’ONU.

Dans ce contexte, la position actuelle du gouvernement canadien en faveur du droit d’Israël à se défendre contre les attaques terroristes concorde dans ses grandes lignes avec la tradition historique et l’intérêt national du Canada. Dans la mesure où le Hezbollah (tout comme le Hamas) ne reconnaît pas ce droit, le Canada ne pouvait pas observer la neutralité sans modifier expressément sa position. Une véritable neutralité aurait également exigé que le gouvernement fédéral exclue le Hezbollah et le Hamas de sa liste de groupes terroristes.

Le rôle négligeable que le Canada a joué dans la résolution du conflit, à l’été 2006, n’est guère attribuable à la politique de son gouvernement. Ni les États-Unis, ni la France (qui a appuyé la résolution du G8 condamnant les attaques du Hezbollah), ni bien sûr le Liban, n’étaient neutres. L’absence d’une participation de la part du Canada s’explique plutôt par un manque de ressources. Alors que les États-Unis pouvaient agir sur la capacité militaire israélienne, que la France disposait de soldats de la paix qui pouvaient contribuer à l’instauration d’un cessez-le-feu et que le conflit se déroulait en sol libanais, le Canada n’avait aucun moyen de pression du fait qu’il n’avait ni combattants ni troupes aptes à participer à une mission onusienne, et n’occupait pas non plus de position stratégique dans la région. Neutre ou pas, le Canada n’était pas en mesure de jouer de véritable rôle dans la région.

En conclusion, l’histoire des relations extérieures canadiennes se caractérise par des prises de position. Les Canadiens ont rarement hésité à exprimer leur soutien aux peuples et aux causes qui servent leurs intérêts nationaux, et ont toujours joué un rôle actif dans les organismes internationaux qui différencient les bonnes des mauvaises conduites dans les affaires internationales. Cette approche va inévitablement se poursuivre. Tant que le Canada voudra jouer un rôle valable à l’étranger, il devra s’allier à des États qui partagent les mêmes vues. Pour le Canada, la solution intermédiaire n’est pas toujours la meilleure pour défendre ses intérêts nationaux. 

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